整治海砂違法開采，一直都是海洋行政執(zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。特別是近年來違法開采海砂形勢更為復(fù)雜，執(zhí)法監(jiān)管面臨著許多新情況新問題，需要分析原因并對(duì)癥施策。
現(xiàn)狀
執(zhí)法機(jī)制待理順，案件定性不統(tǒng)一
目前，海砂價(jià)格不斷走高，違法開采屢禁不止。據(jù)2019年9月對(duì)沿海某設(shè)區(qū)市的統(tǒng)計(jì)，本地海砂成本價(jià)約25元/立方米，臺(tái)海淺灘海砂價(jià)格約15元/立方米，經(jīng)陸上運(yùn)輸、海上轉(zhuǎn)運(yùn)或淡化處理等環(huán)節(jié)后，價(jià)格迅速攀升，這些成本價(jià)的海砂1.2毫米至1.8毫米規(guī)格的，進(jìn)貨價(jià)40元至50元/立方米，批發(fā)價(jià)為140元/立方米，淡化后達(dá)150元/立方米，有些時(shí)段，更是高達(dá)200元/立方米。與去年同期相比，價(jià)格早已翻倍。
隨著對(duì)近海違法采砂行為的打擊力度加大，盜采人員采取多種方式逃避監(jiān)管，增加了調(diào)查取證難度。一些違法分子通過裝備升級(jí)等措施到外海、臺(tái)海淺灘等區(qū)域作業(yè)，由于這些區(qū)域具有高度敏感性、特殊性，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)望洋興嘆。有的實(shí)際上在別處開采、“途經(jīng)” 敏感區(qū)域而將開采地點(diǎn)謊稱為敏感區(qū)域，這給開采行為的調(diào)查取證、定性和處罰的認(rèn)定帶來困難。大部分非法采運(yùn)砂船存在船舶不適航、船員不適任問題，但往往采取關(guān)閉AIS并加裝多套偽裝性AIS、距岸20海里以上航行以躲避監(jiān)管，同時(shí)集團(tuán)作戰(zhàn)、集體闖關(guān)、拒不配合執(zhí)法部門登輪檢查，與執(zhí)法部門打游擊等現(xiàn)象普遍，部分非法采運(yùn)砂船涉黑涉惡，給相關(guān)部門執(zhí)法增加了很大難度。
同時(shí)，執(zhí)法體制機(jī)制還沒有理順，執(zhí)法成效受到影響。原海洋執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)著海洋、漁業(yè)和海洋環(huán)境執(zhí)法職責(zé)，不同職責(zé)分別對(duì)應(yīng)自然資源、海洋與漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境等不同的主管部門。沿海某省39支海洋執(zhí)法隊(duì)伍，目前仍歸屬海洋漁業(yè)主管部門的17支，歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的10支，歸屬自然資源主管部門的4支，單獨(dú)設(shè)立海洋執(zhí)法隊(duì)伍的1支，也有的地方不單獨(dú)設(shè)立海洋執(zhí)法隊(duì)伍。就是說，在機(jī)構(gòu)改革中，海域使用海島保護(hù)職責(zé)雖劃轉(zhuǎn)自然資源主管部門，但很多地方?jīng)]有將海洋執(zhí)法隊(duì)伍相應(yīng)地全部或部分劃轉(zhuǎn)。編未隨事走、人未隨編走，出現(xiàn)了“有事沒有人做、有事做不了”的被動(dòng)局面。
而且，法律適用存在不同情形，案件查處困難較多。海砂屬于礦產(chǎn)資源，對(duì)于違法開采海砂，原國土資源主管部門根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》來處罰，而海洋行政主管部門不是根據(jù)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)，而是根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》來處罰的。由于法律適用不同，所以行政處罰后當(dāng)事人如起訴，審理的法院也不同，如在島嶼附近海域違法開采海砂，按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)進(jìn)行處罰，由普通法院管轄；按照海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，由海事法院管轄。因此，同樣的案件可能就存在處罰類別、標(biāo)準(zhǔn)不盡相同的情形。
此外，根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋 [2016) 25號(hào)) ，對(duì)受雇傭?yàn)榉欠ú傻V、破壞性采礦犯罪提供勞務(wù)的人員，除參與利潤分成或領(lǐng)取高額固定工資的以外，一般不以犯罪論處。實(shí)踐中，一些受雇為盜采海砂提供勞務(wù)的人員，未參與利潤分成僅領(lǐng)取固定工資，其是否屬于高額固定工資尚未明確規(guī)定；該解釋還規(guī)定二年內(nèi)曾因非法采礦受過兩次以上行政處罰，又實(shí)施非法采礦行為的，涉嫌“情節(jié)嚴(yán)重”的非法采礦犯罪，但各地行政處罰信息沒有共享，難以運(yùn)用刑事法律精準(zhǔn)打擊同一主體在不同區(qū)域違法行為。由于違法開采海砂的特殊性，所以當(dāng)場查獲難度大，很多都是通過運(yùn)輸環(huán)節(jié)進(jìn)而倒查違法開采海砂問題的。
司法機(jī)關(guān)對(duì)該類案件定性存在不同認(rèn)識(shí)，如有的認(rèn)為構(gòu)成走私普通貨物罪，有的則認(rèn)為以非法采礦罪的共犯辦理更為準(zhǔn)確。這不僅給調(diào)查取證帶來困難，也不利于從根本上遏制違法開采海砂現(xiàn)象。
建議
統(tǒng)一辦案尺度，探索委托執(zhí)法
隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)陸上砂石礦產(chǎn)資源包括機(jī)制砂開采的要求越來越嚴(yán)，越來越規(guī)范，增加海砂開采量會(huì)是補(bǔ)充砂石市場供應(yīng)的一條重要途徑。相應(yīng)地，違法開采海砂問題也必然更加突出。從當(dāng)前情況看，海砂違法開采行政執(zhí)法要抓好兩個(gè)著力點(diǎn)。
一個(gè)著力點(diǎn)是“適用什么法”。對(duì)違法開采海砂，有的人認(rèn)為適用礦產(chǎn)資源法律法規(guī)，作出沒收違法所得行政處罰時(shí)，可以并處違法所得50%以下的罰款，如沒收違法所得100萬元，罰款數(shù)額最高就可以達(dá)到50萬元，會(huì)有力震懾違法分子；而根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，不論什么情形，最高只能罰款10萬元，由于違法所得數(shù)額與罰款基數(shù)緊密相關(guān)，所以適用礦產(chǎn)資源法律法規(guī)處罰數(shù)額就會(huì)更高，后果更加嚴(yán)厲。也有人認(rèn)為，因?yàn)橐恢币詠韺?duì)海砂違法開采都適用海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，對(duì)沒收的海砂按慣例就地回填處置也比較方便，所以主張延續(xù)原有做法。更有人認(rèn)為，不同案件情況有所區(qū)別，所以可以根據(jù)具體情形，決定適用礦產(chǎn)資源法律法規(guī)還是海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。筆者認(rèn)為，要保持法律適用的一致性，不能選擇性適用法律，這才符合法治精神。違法開采海砂一個(gè)行為同時(shí)違反不同法律的不同法條，屬于違法行為的競合，因執(zhí)法部門不同可以說也是部門競合。進(jìn)行行政處罰甚至刑事責(zé)任追究上應(yīng)當(dāng)定性為一一個(gè)違法行為。違法開采海砂首先是對(duì)自然資源的破壞，后果往往也比對(duì)環(huán)境的影響要大，所以，贊同按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)進(jìn)行處罰。
另一個(gè)著力點(diǎn)是“由誰來執(zhí)法”。2018年6月全國人大常委會(huì)通過有關(guān)行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定，賦予海警機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。地方有關(guān)主管部門要與海警機(jī)關(guān)溝通協(xié)作、互相配合的同時(shí)，涉及地方執(zhí)法范圍內(nèi)的，相關(guān)主管部門也應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)分工。對(duì)開發(fā)利用海砂的許可、運(yùn)輸、堆放、銷售、日常監(jiān)督管理，相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)各司其職，各負(fù)其責(zé)。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃轉(zhuǎn)、隊(duì)伍管理的實(shí)際情況，屬于自然資源主管部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)積極作為，履職到位。沿海某省自然資源主管部門在大部分海洋執(zhí)法隊(duì)伍沒有劃轉(zhuǎn)的情況下，經(jīng)過努力，通過委托的方式將相關(guān)海域使用、海島管理和海砂開采的執(zhí)法權(quán)委托給海洋執(zhí)法隊(duì)伍行使，現(xiàn)已簽訂委托協(xié)議17份，約占全省的一半，在相當(dāng)程度上解決了“有事沒人干”的棘手問題。當(dāng)然，由一個(gè)部門委托沒有隸屬關(guān)系的另外一個(gè)機(jī)構(gòu)或組織來承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)終非長久之計(jì)，也必然影響到執(zhí)法成效。自然資源主管部門配備配強(qiáng)海洋執(zhí)法隊(duì)伍，是當(dāng)務(wù)之急。
此外，海砂違法開采行政執(zhí)法中的行刑銜接、部門協(xié)同、執(zhí)法保障等方面，都有需要加強(qiáng)和完善的地方。
