摘要：“長期以來，我國治理產能過剩的政策著力點主要在嚴格項目審評和開工、提高產業準入門檻、淘汰落后產能、鼓勵兼并重組、信貸管制以及對干部的績效考核問責等方面?！敝T建芳說，治理產能政策大多是針對新增產能，試圖通過對投資限制達到有效控制新增產能形成、避免產能進一步擴張的目的。但由于政策本身設計不足，導致政策執行不到位，嚴重影響了政策實施效果，陷入了產能過剩怪圈。
怪圈 快刀何以難斷亂麻
“連符合標準的高爐都被爆破了，這次政府可能是動真格的了?！币晃讳撹F企業人士認為，唐山要在2017年前完成壓減4000萬噸鋼、2800萬噸鐵的硬性任務，必須打一場硬仗。
11月24日上午10時，在巨大爆破聲中，唐山興業工貿有限公司院內一座高爐的燒結機煙囪轟然倒地，被視為吹響這場化解鋼鐵產能過剩硬仗的號角。
唐山市政府公布的信息顯示，此次被拆除的高爐容積為450立方米，完全符合國家產業政策，但因其緊臨市區，為了改善大氣環境，已于今年5月被關停。一同被拆除的還有分別位于開平區和灤南縣的另外4家鋼鐵企業的多座高爐、轉爐。此次共拆除8座高爐，涉及煉鐵產能362萬噸;15座轉爐，涉及煉鋼產能620萬噸。
唐山市發改委相關部門負責人介紹，下一步，唐山將通過“四個一批”，即淘汰落后關停一批、提高門檻擠掉一批、獨鋼獨鐵企業關拆一批、整合重組兼并一批，到2017年，使唐山的鋼鐵產業形成“225”產業格局，即以首鋼、河鋼為主，組建兩大鋼鐵企業集團;在豐南、遷安兩個鋼鐵主產區組建兩大鋼鐵集團;以津西鋼鐵等企業為主，組建5個區域特色鋼鐵企業。
事實上，這已不是唐山第一次對鋼鐵業產能過剩采取大規模整治動作。2003年以來，國家有關部委就對鋼鐵、水泥等行業發出產能過剩警告，并采取了一些治理措施，但中國鋼鐵產能在治理、反彈、再擴張、再治理的怪圈中膨脹，2012年底，產能利用率為72%。
不僅僅是鋼鐵，在《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》中，被點名的產能過剩行業還包括，水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能，2012年底，其產能利用率分別為73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。
在不少專家看來，產能過剩之所以難逃治理、反彈怪圈與地方政府唯GDP論、國企市場運營機制不完善等中國式困局有巨大關系。
“我國的產能過剩既存在市場性過剩，也存在體制性過剩。除了經濟周期波動帶來的產能過剩外，我國工業產能的過快擴張還與投資體制轉型、地方政府投資沖動、資金與資源價格扭曲等體制性矛盾有關?！敝行抛C券首席經濟學家諸建芳說。
北京師范大學金融研究中心主任鐘偉認為，產能過剩在很大程度上是中國現行的稅制問題，使地方政府有擴張產能，從生產和流轉環節獲得稅收資源的沖動。
國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛同樣認為，政府行政力量推動產業發展是造成這一輪產能過剩的重要原因。地方政府行政力量主導產業發展，造成產業雷同。特別是以土地、礦產資源、投資配套等極具誘惑力的手段吸引大型投資項目落地，使部分企業更加看重投資項目以外地方政府所給予的資源，造成投資行為異化，這其中包括很多民營企業。
此外，去產能化可能造成地方稅收下降，甚至帶來下崗職工再就業、企業債務處理等棘手問題，地方政府缺乏主動性。
“大多數產能過剩行業都是由國有企業主導的行業。而國有企業產能擴張很快，是因為有政府背景，在緊縮背景下依然能較易獲得信貸?！比疸y證券財富管理研究部主管高挺說。
鐘偉認為，央企以持續的加杠桿不斷擴張，也是產能利用率不高的一個原因。這從表象上可以歸結為央企在要素資源的獲得上、在市場準入上的行政優勢，其根本仍然在于政府尚未能對不同所有制的企業采取競爭中立的姿態。
“長期以來，我國治理產能過剩的政策著力點主要在嚴格項目審評和開工、提高產業準入門檻、淘汰落后產能、鼓勵兼并重組、信貸管制以及對干部的績效考核問責等方面?！敝T建芳說，治理產能政策大多是針對新增產能，試圖通過對投資限制達到有效控制新增產能形成、避免產能進一步擴張的目的。但由于政策本身設計不足，導致政策執行不到位，嚴重影響了政策實施效果，陷入了產能過剩怪圈。
輸出 走出去能否海闊天空
“除了從供給端著手，如兼并重組、升級改造、破產等手段，減少產能規模外，化解產能過剩也可從需求端著手，創造新的需求，產能輸出就是尋找新需求的手段之一。”中信建投證券研究部董事總經理、行政負責人周金濤認為，一、二戰期間美國大量發展工業導致過剩，二戰后美國采用馬歇爾計劃輸出國內過剩產能。歐洲和日本都有類似的歷史階段。最近的高鐵、電力等設備和技術的輸出正是中國面臨制造業產能過剩困境下尋找新需求的努力。
今年以來，國務院總理李克強在出訪泰國、中東歐國家時都向當地政府、企業推介中國高鐵、核電、水電等設備和技術。不久前，阿根廷宣布從中國采購24.7億美元鐵路設備。
走出去正成為中國化解過剩產能的重要途徑。中金公司報告認為，未來幾年東南亞基建將蓬勃興起。2011年以來印尼、泰國等國家先后公布基建中長期規劃，根據現有規劃，預計2011-2020年間東南亞地區基建投資規模將有望達到1.5萬億美元，東南亞各國將進入大興基建時代。目前，我國政府積極鼓勵企業參與東南亞各國的基建浪潮，包括高鐵、公路、港口、能源建設等，在政策及資金的支持下，中國企業參與中標的可能性較大。中國企業走出去短期直接受益于基建出口，中期受益于基建完善雙邊貿易的增加，長期受益于東南亞經濟騰飛帶來當地消費需求的釋放，最終拉動中國相關行業如電子、汽車及零部件、化工等出口。
諸建芳認為，由于我國鋼鐵、水泥、電解鋁、船舶等行業在全球具有一定技術、裝備、規模優勢，可以積極推動優勢企業進行海外轉移。而從發達國家經驗和我國產業實際情況看，傳統過剩行業中的紡織、鞋帽、汽車和機械行業，以及風電設備、多晶硅、光伏太陽能電池等新興產業也具有較強的海外轉移可能性。但他同時強調，短期來看，大規模的產能輸出難以形成，也難以緩解整體經濟的產能過剩問題。
“2012年中國的鐵路運輸設備制造業銷售產值大約為3000億元人民幣，數百億元人民幣的鐵路設備輸出，對緩解特定行業的產能過剩作用是比較顯著的，但對緩解經濟整體產能過剩仍略顯不足，當前情況下，除了進一步擴大產能輸出外，增加國內需求、從供給端著手等多種手段并進，才能有效緩解整體的產能過剩。”周金濤說。
治本 市場機制亟待確立
“相比于美日等發達國家側重發揮市場機制調節作用，我國治理產能過剩政策堵多于疏，行政干預多于市場調節?！敝T建芳說，目前我國產能過剩治理也呈現出一些新特點，比如，強化產能過剩行業供給端管理，政策由偏重堵轉向疏堵兼顧;重視需求端管理，多渠道為過剩產能創造需求;對產能過剩行業分類施策等。
他認為，治理體制性產能過剩的一個重要前提是市場化。目前我國金融、財稅和資源價格等領域啟動的市場化改革對減少政府干預，化解過剩產能具有重要意義。
在中國宏觀經濟學會秘書長王建看來，目前是中國產能釋放高峰階段，生產過剩是當下經濟主要矛盾。中國宏觀調控體系必須從以往適應短缺時代為基礎向適應過剩時代過渡。而解決生產過剩矛盾，必然會把改革的重點放在分配領域。
國務院發展研究中心研究員李佐軍說，當前我國部分行業產能過剩，有一部分是由于市場周期性波動，但更重要的是因為長期以來我國市場化改革沒有到位，導致企業不能完全按照市場規律來規劃產能，而是按照行政命令來擴大投資。這種盲目擴張往往導致生產與市場需求脫節，最終形成結構性過剩。從這個角度看，化解產能過剩的根本出路在于通過市場化改革。首先，要讓市場主體真正按照市場規律和市場需求組織生產;其次，要推動價格機制改革，實現生產要素價格的完全市場化，避免不合理的價格信號對其他產業發展產生錯誤誘導;三是引導政府切實轉變職能，尊重市場規律，不盲目要求企業擴大生產規模。
馮飛認為，要激發市場的矯正和調節作用，首先是政府要釋放一個明確信號，即輕易不會伸出經濟援手。這樣才能使難得的市場倒逼機制真正發揮作用，該淘汰的淘汰、該兼并的兼并。其次，要積極推動政府監管方式轉變，減少政府對市場的直接干預。比如，以往核準一個新項目，政府考慮經濟規模和未來盈利能力比較多，但這方面應該是出資人關心的，而政府應該更加關注對社會的影響，如節能環保、安全生產、產品質量等。另外，政府要加強經濟信息服務，建立經濟信息長效化、制度化發布機制，用充分、準確、及時的信息引導投資者的投資行為。
但鐘偉強調，中國經濟在2018年之前將持續受到產能過剩的困擾。產能去化依賴純粹的市場手段難以實現，需要行政和市場力量的并舉。例如，在巨型鋼鐵企業產能過剩的同時，以“廢鋼+電爐+污染”的小鋼廠在基層政府的縱容下，反而可能卷土重來。
編輯：lisa
