摘要：1月7日，由滬、蘇、浙、皖三省一市和國家八部委組成的長三角區域大氣污染防治協作機制正式啟動，并在上海召開了第一次工作會議，討論了《長三角區域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，對當前和今后一個時期長三角區域大氣污染防治重點工作進行了協調和部署。
1月7日，由滬、蘇、浙、皖三省一市和國家八部委組成的長三角區域大氣污染防治協作機制正式啟動，并在上海召開了第一次工作會議，討論了《長三角區域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，對當前和今后一個時期長三角區域大氣污染防治重點工作進行了協調和部署。
這次會議，無疑是中央和地方政府針對長三角地區2013年秋冬時節出現的大范圍、長時間霧霾天氣作出的反應。當前的霧霾天氣的確與往年有很大的不同：往年常見于東北和華北平原和部分重工業城市的霧霾天氣，今年擴展到了長江中下游，甚至連三亞、昆明等南方城市都出現了嚴重的霧霾天氣。
大氣污染的一大特點是存在跨區域的擴散。復旦大學大氣化學研究中心莊國順主任指出，上海大氣污染中的PM2.5，除了本地工業排放、工地揚塵和汽車尾氣之外，約有五分之一來自周邊地區。上海市中心氣象臺首席服務官鄔銳也表示，上海霧霾成因還是以輸入性污染為主。這好比一條大河，上游地區將工業廢水排放進河中，造成了下游地區居民的飲水困難。
從這個意義上說，上海的地方環保部門在面對重度污染時顯得十分無力，因為他們對外來輸入污染物的產生者沒有合法的管轄權，甚至連污染物的產生者是誰，都無從得知。而產生這些污染物的當地環保部門，卻由于種種原因沒有行使好他們的管理職責。這些地區環保部門的不作為，危害到的不僅僅是當地居民的身體健康，還危害到了污染物“下游”地區的居民的身體健康。
因此，此次長三角三省一市能夠坐到一起討論大氣污染防治問題，無疑是一件好事，會議提出的長三角地區在十個方面的協作也符合當前各地治理大氣污染的一致目標。
然而，在這一綱領性意見的基礎上，筆者認為還需要地方財政間加強協作。
首先，雖然同處長三角，但不同地區的居民收入仍然存在較大差異。例如，上海、蘇南和浙江的經濟較為發達，而蘇北和安徽的經濟發展水平與之存在一定差異。因此，盡管三省一市的政府領導人都表達了共同治理大氣污染的決心，但具體落實到各個地、市、縣如何減少污染物排放，各地仍會有著不同的經濟訴求。例如有報道稱，部分日期覆蓋華東地區的大范圍霧霾天氣與蘇北地區農村焚燒秸稈有關。蘇北地區的農村屬于經濟較為落后的區域，焚燒秸稈多年來屢禁不止，體現了在收入水平較低的情況下，當地居民對環保和健康的要求較低的現象。
其次，長三角地區的大氣污染物還有不少是來自更為上游的北方地區。在上海，每當冷空氣前鋒來臨之時，都攜帶有大量的大氣污染物，使得本市的AQI飆升至重度污染的水平。從全國AQI的分布圖和冷空氣的走勢中可以發現，大氣污染物確實從北方的山西、河北等地隨著冷空氣南下至江南一帶，甚至會波及到華南地區。因此，僅僅是長三角范圍內的區域協作，無法解決更為上游的污染物輸入問題。
因此，我們其實還需要一個全國覆蓋主要大氣污染物輸出地和輸入地的地方政府協作機制。筆者認為，這一機制的關鍵問題，在于地方財政之間的橫向轉移支付。
目前有關政府間的轉移支付的討論，大多集中于中央與地方政府之間，這是一種縱向的政府間轉移支付。這里所說的是一種橫向的政府間轉移支付，即不同地區的地方政府之間的轉移支付。目前，政府間的橫向轉移支付在我國還非常罕見，主要用于針對偏遠地區和重大災害受災地區的對口支援。而如果把這一機制應用于大氣污染防治，筆者認為將是非常有前途的。
首先，地方政府間橫向轉移支付有助于解決污染物源頭地企業的排污問題。通過“下游”地方政府向“上游”地方政府的財政轉移，更好地激勵“上游”地方政府環保部門做好對大氣污染物排放的監督與整改工作。
其次，地方政府間橫向轉移支付有助于解決地區間收入差距造成的治污意愿的差異。由于“上游”地區居民收入較低，對于大氣環境保護的意愿也低于“下游”地區。因此，只有“下游”地區對“上游”地區進行補貼，才能使得“上游”地區的排污水平達到“下游”地區的意愿水平。
最后，我們還需要注意橫向轉移支付中可能出現的問題。
第一，“下游”地區應從自身做起，首先降低本地的大氣污染物排放。誠然，造成空氣嚴重污染的主要原因來自“上游”的污染物輸送，但就算沒有這一輸送，“下游”地區本身的空氣質量也并不太好。因此，要使得“上游”地區心服口服地減排，需要先做好本地減排的工作。
第二，橫向轉移支付需要以專項資金的形式，切實保障“專款專用”。由于財政資金使用的跨城市監管還十分困難，橫向轉移支付必須以專項資金的形式進行撥付。例如，以專項資金的形式，直接將資金交由“下游”城市的相關企業，協助“上游”地區排污企業加快設備改造工作和燃料替代等。
第三，橫向轉移支付還需要中央政府部門的協調。畢竟，如果中央政府部門愿意為這一問題作出一定的協調努力，甚至撥付一定的財政資金，無論是直接給“上游”地區還是通過“下游”地區轉移給“上游”地區，都將是有益的。
總之，橫向跨區域的財政合作，是治理霧霾的可行之道。
(作者系上海財經大學中國公共財政研究院講師)
編輯：lisa
