摘要：目前，我國工業(yè)污染排放強(qiáng)度大，成為防治大氣污染重中之重。本文分析工業(yè)領(lǐng)域的大氣污染現(xiàn)狀，探討工業(yè)大氣污染的深層次原因，討論可以遏制其污染的政策手段。
2014年2月27日，北京連續(xù)6天的霧霾終于告一段落，但大氣污染問題已成為今年兩會的重要議題之一。目前，我國工業(yè)污染排放強(qiáng)度大，成為防治大氣污染重中之重。本文分析工業(yè)領(lǐng)域的大氣污染現(xiàn)狀，探討工業(yè)大氣污染的深層次原因，討論可以遏制其污染的政策手段。
一、我國工業(yè)大氣污染現(xiàn)狀
(一)我國大氣污染形勢嚴(yán)峻，工業(yè)化城鎮(zhèn)化面臨巨大考驗
隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，我國大氣污染形勢日益嚴(yán)峻。中國氣象局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年前十個月，全國平均霧霾日數(shù)為4.7天，較常年同期(2.4天)偏多2.3天，創(chuàng)下1961年以來最高值。其中，黑龍江、遼寧、河北、山東、山西、河南、安徽、湖南、湖北、浙江、江蘇、重慶、天津均為歷史同期最高值。
與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，我國城市空氣質(zhì)量還有較大差距。有相關(guān)研究指出，我國500個大中型城市中，只有不到1%達(dá)到了世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，世界上污染最嚴(yán)重的10個城市，我國就占了7個。總之，如不能及時治理大氣污染，我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化已取得的成果將付之東流，未來工業(yè)和城市的發(fā)展也毫無出路可言。
(二)工業(yè)廢氣污染問題嚴(yán)重，電力、鋼鐵行業(yè)成主要排放源
工業(yè)廢氣污染物是指工業(yè)企業(yè)燃料燃燒和生產(chǎn)工藝過程中產(chǎn)生的氣體污染物，主要包括二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵等。當(dāng)前我國工業(yè)廢氣污染排放源主要集中在火電、冶金、鋼鐵、化工、機(jī)械、建材等行業(yè)領(lǐng)域。
據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計，2012年，二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵等工業(yè)排放量分別為1911.7萬噸、1658.1萬噸和1029.3萬噸，占全國排放總量的90.3%、70.9%和83.4%。其中，電力行業(yè)排放量占據(jù)大頭，分別為883萬噸、900多萬噸、150萬噸，占全國污染排放總量的42%、38%和12%。另外，據(jù)中鋼協(xié)統(tǒng)計，其會員企業(yè)的二氧化硫和煙(粉)塵排放量分別占全國污染排放總量的3.2%和3.5%。值得注意的是，廢氣污染排放較多的大量中小型鋼廠未統(tǒng)計在內(nèi)。換言之，鋼鐵行業(yè)也是造成我國工業(yè)污染的主要來源之一。
表1 2012年全國廢氣污染物排放量(單位：萬噸)
二、工業(yè)大氣污染治理難的原因分析
(一) “先發(fā)展，后治理”的觀念惡化了工業(yè)污染問題
改革開放以來，我國工業(yè)化進(jìn)程不斷加快。2012年，全國工業(yè)增加值達(dá)到19.99萬億元，占國民經(jīng)濟(jì)的38.5%。然而，重工業(yè)在工業(yè)結(jié)構(gòu)中的占比持續(xù)擴(kuò)大，2000年-2011年，從60.2%上升到71.9%，由重工業(yè)化發(fā)展帶來的“三高”(高耗能、高耗材、高污染)問題也日益突出。
盡管工業(yè)大氣污染是工業(yè)化進(jìn)程中必須面臨的問題，但是由于我國經(jīng)濟(jì)增長模式的粗放型特征，以及“先發(fā)展，后治理”的發(fā)展觀念加深了經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，惡化了工業(yè)大氣污染問題。較之經(jīng)歷過此階段的發(fā)達(dá)國家相比，我國工業(yè)大氣污染問題來得更早更嚴(yán)重。因此，轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟(jì)增長模式和工業(yè)發(fā)展理念迫在眉睫。
(二)地方政府防治工業(yè)大氣污染動力不足
目前，地方政府在落實工業(yè)大氣污染防治工作過程中存在著消極因素。一是受制于傳統(tǒng)觀念。“唯GDP論”政績觀念土壤深厚，短期經(jīng)濟(jì)規(guī)模和長遠(yuǎn)環(huán)保利益的矛盾，促使地方政府放松對企業(yè)污染的監(jiān)管。二是受制于財稅壓力。分稅制下，地方政府稅源有限，執(zhí)行節(jié)能減排的財政支出壓力增大。例如，2013年，唐山市用于燃煤鍋爐整治、重點(diǎn)污染企業(yè)搬遷改造等相關(guān)的民生和社會事業(yè)的財政預(yù)算為67.2億元，占全市公共財政支出的76.2%。三是受制于就業(yè)壓力。從某種程度上而言，節(jié)能減排意味著工業(yè)企業(yè)在一定時間內(nèi)必須降低生產(chǎn)，甚至停產(chǎn)，由此引發(fā)的失業(yè)問題將直接影響社會穩(wěn)定，加大維穩(wěn)壓力。
地方政府被動治污，導(dǎo)致污染防治力度不強(qiáng)。罰款、停止生產(chǎn)等行政手段難以奏效，甚至有部分企業(yè)寧愿罰款也不愿主動防治。大氣污染防治出現(xiàn)了違法成本低、守法成本高的極不正常現(xiàn)象。如鋼鐵行業(yè)的環(huán)保設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用每噸一百元以上，低負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)或者關(guān)停環(huán)保設(shè)備，一個中等規(guī)模鋼企可每年減少支出數(shù)千萬元，已超應(yīng)接受罰款的數(shù)額，企業(yè)也缺乏防治污染動力。
(三)稅制改革滯后和環(huán)保市場化培育緩慢
我國資源稅改革推進(jìn)緩慢，環(huán)境費(fèi)改稅工作步履維艱，沒有充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)資源級差收入、反映資源價值等功能，從而導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)粗放生產(chǎn)，資源利用效率低，環(huán)境污染嚴(yán)重。
目前，美國、日本等國環(huán)保市場化程度高，在排污權(quán)交易等方面積累了豐富經(jīng)驗。而我國污染防治市場化存在著理論研究落后、法律法規(guī)不健全、污染排放監(jiān)管經(jīng)驗不足等問題，環(huán)保市場發(fā)展較慢。治污手段仍主要依賴向污染企業(yè)征收排污費(fèi)，這與日趨緊迫的環(huán)保需求不相符，亟需市場機(jī)制來推動減排工作。
三、防治工業(yè)大氣污染的相關(guān)政策建議
(一)建立工業(yè)綠色GDP核算體系，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變觀念
雖然重化工業(yè)是我國難以逾越的發(fā)展階段，但現(xiàn)有資源、環(huán)境，不允許我國再走“先發(fā)展，后治理”的老路。我國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)同時，必須兼顧環(huán)境保護(hù)，走可持續(xù)發(fā)展之路。
落實污染防治工作，最終依賴于地方政府。引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變觀念，樹立可持續(xù)發(fā)展理念，有必要建立工業(yè)綠色GDP核算體系。近期，國家統(tǒng)計局提出修訂GDP核算體系，有研發(fā)支出計入GDP等五個方面的改進(jìn)，形成《中國國民經(jīng)濟(jì)核算體系(2014)》。其中，除了算研發(fā)等“加法”項目，我國更需考慮環(huán)境污染這樣的“減法”項目，在工業(yè)GDP中扣除資源損耗部分、環(huán)境污染成本，形成工業(yè)領(lǐng)域的綠色GDP核算體系。引導(dǎo)地方政府成為中央政府防治大氣污染的重要支撐力量，實現(xiàn)工業(yè)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
(二)發(fā)揮財稅、法律杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)減排
首先，發(fā)揮財稅引導(dǎo)作用。一是完善稅制改革。加快推進(jìn)環(huán)境費(fèi)改稅工作，將環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到企業(yè)成本和市場價格中，通過市場機(jī)制分配環(huán)境資源。在資源稅改革方面，建議加快開征碳稅，先行將煤炭、焦炭及相關(guān)涉煤燃料產(chǎn)品納入征稅范圍，根據(jù)不同產(chǎn)品的污染程度制定稅率，對高污染產(chǎn)品采取高稅率政策，真正體現(xiàn)資源要素價格。二是落實財政補(bǔ)貼和減稅政策。財政補(bǔ)貼重點(diǎn)向示范性技術(shù)和項目傾斜，包括重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)的關(guān)鍵減排技術(shù)，以及通過技術(shù)改造和升級取得顯著成效的節(jié)能減排技術(shù)項目。同時，加大對工業(yè)企業(yè)采購減排設(shè)備的稅收減免扶持政策。三是發(fā)揮政府采購的示范效應(yīng)。政府優(yōu)先采購新能源汽車、節(jié)能汽車等減排產(chǎn)品，強(qiáng)化對節(jié)能減排產(chǎn)品的財政支持，激勵企業(yè)生產(chǎn)向綠色產(chǎn)品方向發(fā)展。
其次，利用法律手段規(guī)范企業(yè)行為。一是完善相關(guān)法律法規(guī)。從排放總量、持續(xù)時間看，二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵等主要污染物對環(huán)境危害最大。但這類污染物被排除在危險廢物范疇之外，難以有效追究環(huán)境污染罪。建議組織論證，將工業(yè)廢氣主要污染物納入危險廢物名錄或鑒定為有害物質(zhì)。二是加強(qiáng)執(zhí)法力度。對于主觀持續(xù)釋放工業(yè)廢氣污染，并造成重大社會后果的企業(yè)相關(guān)責(zé)任人，可以追究刑事責(zé)任。
(三)發(fā)揮金融信貸作用，撬動社會資本參與治污
一是強(qiáng)化綠色信貸政策執(zhí)行力度。綠色信貸政策核心在于，對不符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境違法的企業(yè)和項目進(jìn)行信貸控制。相關(guān)政府部門在完善“高污染、高環(huán)境風(fēng)險”產(chǎn)品名錄的針對性和適用性基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與金融部門的合作，建立環(huán)境信息溝通機(jī)制，促使銀行掌握產(chǎn)業(yè)風(fēng)險，減少對“雙高”產(chǎn)品的信貸支持。二是強(qiáng)化對環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的金融支持激勵機(jī)制，通過銀行環(huán)境績效評估、環(huán)境信息披露、綠色信貸排名機(jī)制及綠色信貸業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠等政策，激勵金融機(jī)構(gòu)扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是開展財政貼息貸款扶持政策。對于大氣污染防治項目、企業(yè)工藝改進(jìn)和清潔生產(chǎn)改造、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和清潔能源行業(yè)、低能耗和低排放企業(yè)，開展財政貼息信貸支持，鼓勵工業(yè)企業(yè)減排。
(四)培育市場機(jī)制，促進(jìn)排污權(quán)交易制度發(fā)展
基于市場機(jī)制的排污權(quán)交易制度，以較低的社會成本完成減排目標(biāo)，我國還需探索出適合國情的排污權(quán)制度。一是推進(jìn)排污權(quán)交易體制創(chuàng)新。我國開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，部分省市初步建立排污權(quán)交易政策體系，積累了二氧化硫、碳、粉塵等交易經(jīng)驗。目前有排污交易法規(guī)不足、排污配額分配方法不完善、排放監(jiān)測和監(jiān)管能力不足等問題，需要繼續(xù)推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，探索制度創(chuàng)新。二是做好全國范圍內(nèi)主要污染物排放核查和監(jiān)測工作。廢氣污染具有空間轉(zhuǎn)移性，加上企業(yè)可以跨區(qū)、跨行業(yè)來規(guī)避監(jiān)管，要實現(xiàn)污染總量控制目標(biāo)，最終要統(tǒng)一的全國交易市場。建議在部分省市試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，加快完成全國碳、二氧化硫等主要污染物排放量的核定核查和排放監(jiān)測等工作，為將來構(gòu)建全國統(tǒng)一市場做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。三是確立排污權(quán)交易法律體系。大氣污染防治法中僅有關(guān)于排污許可證的一般規(guī)定，排污權(quán)交易缺乏法規(guī)支持。建議明確排污權(quán)有償取得和排污交易的法律地位，結(jié)合試點(diǎn)省市工作經(jīng)驗，制定污染物排放總量控制、排污權(quán)有償取得實施管理辦法、排污交易監(jiān)督和管理辦法等相關(guān)法律法規(guī)，確保排污權(quán)交易的有法可依。
編輯：lisa
