發言專家(排名不分先后)
王昌林（國家發改委宏觀研究院產業所所長）
趙 剛 （科技部科學技術發展戰略研究院研究員）
鄭新業 （中國人民大學經濟學院教授）
張茉楠 （中國國際經濟交流中心戰略研究部研究員）
解決產能過剩與推動產業升級，是中國當前經濟轉型硬幣的兩面。2013年10月國務院制定《關于化解產能過剩矛盾的指導意見》，強調著力發揮市場機制作用，“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產能；著力創新體制機制，加快政府職能轉變，建立化解產能嚴重過剩矛盾長效機制，推進產業轉型升級。
近日官方推動京津冀一體化，也有解決河北等地傳統產業產能過剩，并通過京津冀一體化合理布局推動河北產業升級的考慮。
以此為啟發，在解決產能過剩與推動產業升級過程中，政府應發揮什么樣的作用，怎樣發揮市場、企業的作用？《第一財經日報》近日就此組織專題討論。
王昌林：治理產能過剩和產業升級 都不要過分強調行政手段
面對產能過剩，政府肯定有很多可以吸取的教訓。
我國產能過剩的一個重要原因就是管理體制不合適。比如就傳統產業而言，鋼鐵、石化原來的管理方式，用簡單形象的比喻來說，就是一種選運動員的方式，認為只要管住總量平衡就行，但實際上不但管不了總量平衡，而且選進來的也不太能跑。
反觀很多管理體制上放開了的行業，卻并未產生太嚴重的產能過剩，比如電子信息、輕工紡織等。所以，我認為，要相信市場的力量。這是我們應該吸取的一個重要教訓，即政府準入管理一定要強調發揮市場機制的作用。
對于今后的改革，我覺得首先應該制定公平公開的準入標準，只要具備條件的企業都能進來。第二，加強監管，做好服務，政府要制定規則，做好服務工作。其中重要的一點就是政府不能既當裁判員又當運動員。
比如，多晶硅、太陽能等新興產業的產能過剩，據我了解，目前的監管不是太多。新興產業產能過剩的主要原因，一是某些國有企業和地方政府的急功近利。針對上述問題我專門進行過調查。2009年，多晶硅一哄而起的時候，就是因為暴利，當時據說是300%的利潤，只要投資下去，市場好了，甚至半年就能把錢掙回來。這種暴利引發了多晶硅的爆發式增長。
新興產業產能過剩的另一原因是市場監管不夠，缺乏公平競爭的市場環境。我國現在經常存在這種情況，好多新興行業，一旦出來一個技術就一哄而起，其深層原因就是知識產權保護不夠。比如多晶硅，最早搞出來技術的一個企業，有企業后來就把人家的技術團隊全部挖走、全盤復制。面對這種不正當的市場競爭秩序，政府應該發揮一些作用。
另外，要抑制地方政府為了招商引資而開展的不正當競爭，比如優惠政策和巨額補貼。政府在這方面應該加強監管。此外，準入應該放開，過程應該監管，這些方面也是政府應該吸取的教訓。不過，就算是政府主導的過程，也存在管理不善的問題。比如，醫藥行業產能利用率不高。為什么不高?關鍵就是現在的管理方式，尤其是新藥的審批方式。一個企業要開發一個新藥，必須要建一個GMP(編者注：GOOD MANUFACTURING PRACTICE，即產品生產質量管理規范)廠，而國外只需具備相關知識條件就可以研發新藥。這種管理的結果，實際上就是人為建了一批GMP廠。前幾年我國開展了一次新版GMP的認證，涉及全國三千到四千家企業。按每個企業搞一個GMP車間3000萬~4000萬元計算，這一下投入將近1500億~1600億。問題是哪有這么多新藥可以研發?這里面的車間，產能利用率不高，浪費很大。假如說企業把1500億的50%用來研發新藥，產業創新能力就起來了。
所以我認為，政府在監管方式上應該好好總結經驗教訓。總體而言，政府在管理上的缺位、錯位或者不當，可能是造成產能過剩的一個很重要的原因。
此外，我們應該更多地發揮市場機制的作用來解決產能過剩問題。正如三中全會所提，要發揮市場機制的決定作用，來解決產能過剩，不要過分地去強調行政手段。當然，短期的行政手段也是必要的。但是從長期來看，一定要發揮市場機制的作用，就是要轉變政府對行業的管理職能。
如何轉變？總體而言，就是要加強市場準入管理，也就是制定標準，公開準入。比如說汽車，原來政府管得很死，不讓進，最后還是產能過剩了。我覺得就得放開準入，讓企業來競爭，否則選的幾個選手都是國有企業，一進來就像進了國家隊似的，就可以拿很多錢，誰還去跑？原來汽車行業就是幾家國有企業，隨手就能掙30%的利潤，誰有動力去研發?所以，行業準入要大量放開，比如說電子信息產業、移動通訊行業上世紀90年代就放開了，民營、外資都可以進入，競爭的結果是華為通訊等一些企業就出來了。當然，放開準入的同時，政府一定要按照技術先進性、資源環境等因素制定相關標準。
另一方面，要加強過程的監管，其關鍵就是要發揮市場競爭機制。比如，鼓勵創新，政府一定要嚴格知識產權保護，一定要徹底改變維權難的局面。否則誰去創新？誰去升級?我認為政府應該加強管理，統一要素成本。
另外，政府還應做好服務工作。比如，政府應該做好產能過剩的信息服務，提供及時的供求信息，加強分析、加強宣傳，為企業提供服務。如此，企業在決策立項時就可以參考相關信息。
未來的改革方向，就是充分發揮市場機制的作用，來解決產能過剩，促進產業升級。
趙剛：產能過剩的三個視角
產能過剩在當今中國是個非常嚴重的問題。過剩產能占用了大量的資源，造成了大量的污染，現在成了一個令人頭疼的問題。這個問題我覺得應該從三個視角來梳理。
第一是轉型的視角。從農業經濟到工業經濟，再到后工業經濟，到服務業經濟，產業轉型是其中的一個問題。這需要我們調整經濟發展方式，特別是轉變政府職能。如今，政府的手伸得太長，管得太多，不該管的管了，該管的不去管，加上GDP考核，帶來了今天的產能過剩。雖然從歷史上來看，產能過剩是工業發展伴生的一個必然產物，但是我國如此畸形和嚴重的過剩的確是一個獨特的現象。
追問產能過剩的原因，一是經濟發展方式帶來的，這指的就是我國粗放的、追求GDP的、追求政績的發展方式;二是由于政府對經濟規律不懂，或者是了解不夠，過多地干預了經濟，過多地制造了表面繁榮。在解決產能過剩的問題上，政府也要負責任。現在并不是靠市場經濟來化解產能過剩的時候，因為我們尚未建立起良好的市場經濟運行機制，市場還沒法做到真正地起決定性作用，所以，政府應該消化和解決現階段的產能過剩問題。
第二是歷史的發展階段視角。如今我國剛剛解決溫飽問題，正處于從量到質的提升階段。從國際上工業化國家走過的道路來看，市場都有一個過剩的過程和階段，隨后出現了產能過剩、需求不足帶來的經濟危機。經過幾次大的調整，市場開始找到產能過剩問題的平衡點，不至于出現太嚴重的過剩，市場手段發揮得比較好。
第三，從全球視角來看，有些國家還有大量的需求得不到滿足。現在東南亞和非洲國家，存在鋼鐵、水泥、平板玻璃的大量需求，但是他們沒有生產能力，要靠進口，而且進口價格很高。我們可以跟這些國家展開合作。在印尼等國家，水泥價格要比我國的市場價格高出一倍。如果我們把工廠設在那兒進行生產，市場需求很大。因為這些國家的經濟也是處于起飛階段，就像我們剛剛改革開放時的經濟狀況差不多，到處需要建設，大量需要鋼鐵。如果從全球需求的角度來看，鋼鐵不一定過剩，甚至產能還可能不足。過去我們的制造業、工業發展和經濟發展只是在一個局域市場，由于是區域的、分割的市場，沒有真正形成全國統一的大市場，所以存在市場壁壘。如果我們把產能放在全國的統一大市場里去，或者放到全球的市場里去，可能還不存在過剩問題。
從以上三個視角來看，我們可能就會找到解決產能過剩的一些方法。首先，我們需要推動產業升級，而且轉變政府職能，用改革來求突破，真正化解產能過剩問題。
第二，創新驅動。我們產能過剩的領域都是原材料型、勞動密集型、加工型的，真正技術含量并不夠。如果真有技術含量，企業的競爭力強了，市場需求也就逐漸擴大了。所以，我們需要用創新的思路來解決產能這個問題。
第三，我們要走向國際化、走向全球化。我們的企業要走出去，也要引進來，只有這樣才能更好地化解產能過剩，解決產能升級的問題。
鄭新業：政府應維持市場秩序，強化競爭指南
過剩是市場經濟的必要之路。歷史上，發達之后的市場經濟都有過剩。值得注意的是，通常經濟危機或者產能過剩出現在相對成熟的國家和經濟體，只有經濟發展到一定階段了才用宏觀調控政策。
從歷史上來看，我國還是一個發展中國家，人均資本存量是韓國的17%，美國的8%。經濟總量很厲害，但一平均下來，我國就是一個標標準準的發展中國家，因為現代社會經濟發展還是依靠資本存量，其中包括物質資本和人力資本。從這個角度看，我一直認為，中國的產能不能被惡名化。我們現在總是忘了產能的好，念叨產能的壞。當然這也是正常的，但我們需要全面看待。
總體上，我認為產能調控是不成功的。不成功體現在兩個方面，第一是好多政策扶持的企業沒有競爭力，而政策想打壓的產業也沒打下去。
第二，從發展的角度來講，中國資本存量不足。打壓會產生非常嚴重的負面后果。把鋼鐵產能打壓下來試試?如果把北京周圍的鋼鐵產能壓下來，高鐵不干，因為產能下來鋼鐵成本就要上升，高鐵預算就要增加。高鐵對鋼鐵產量特別敏感，因為這直接關系到總投資規模。
在這個過程中，政府資源也是有限的。政府把過度的精力放在了所謂的市場調控上面了，該干的活兒反而沒有干好，真是種了市場經濟的田，荒了自己監管的地。這是很重要的一個問題，在鋼鐵行業中尤其明顯。為什么非常明顯呢?政府把資源花在鋼鐵業的重組方面，而市場經濟過程中更重要的問題，比如說污染、環保問題統統沒有人管，因為政府沒有精力去管。
要想解決上述問題，最重要就是維持市場秩序、強化競爭指南。目前環境管理不統一、勞動法標準不統一，我覺得這些方面國家都得規定最低標準，低于標準就是違法。然后，專門擬定一個中國版的謝爾曼法，就是美國的反壟斷法。我們不搞高標準，只搞最低標準，在這個基礎上我認為應該成立一個國家反托拉斯局，或者反不正當競爭局，把這些事情全合并。如果幾大部委各搞一塊，是行不通的。
再一個就是稅制調整。中國臺灣是一個反面教材。臺灣地方政府特別反商。云林縣的縣長是一個女縣長，臺灣最厲害的產業園區之一—王永慶的六輕產業園就在云林縣，每年產生三千多億新臺幣的稅收，但這個縣只能拿到三億多元新臺幣。產業園區常年多少有一點污染，而臺灣人喜歡夸大環境污染造成的損失，最后這位女縣長親自開著推土機把六輕產業園最主要的干道給挖了，然后他們長期占領。最后王永慶捐了特別酬謝金給當地政府。
值得注意的是，臺灣稅制與大陸不同，臺灣的地方政府組織既無法分享25%的增值稅，也沒有40%的企業所得稅分成。所以地方政府和NGO組織聯合起來，讓所有重大項目全都無法過關。所以，臺灣重大企業被迫出走，產業擴大門兒都沒有。
我認為這里面要有個平衡。我們現在的地方政府太熱心干這個活兒了，地方政府簡直就是有限責任公司。但現在臺灣徹底反商也是一個問題，這里面需要一個平衡。我現在擔心矯枉過正，把地方政府的政績全滅了，全部搞民生。
所以，我們的稅制可能調整，比如說把增值稅的分成比例從25%調到15%。我的想法是，中央應該建立一個基本標準，在國土保護、環境保護、勞工權益等方面，全國統一執法。在上述基礎上稅制略微向臺灣地區靠攏，但我不建議徹底削弱地方政府的積極性。現在很多人在攻擊分稅制，說中國的一切污染來源都是分稅制造成的，但我覺得上述觀點是有待商榷的。
張茉楠：產能過剩的根源在于成本外部化
中國產能過剩的原因非常復雜。發達國家經歷過的產能過剩問題，中國也都經歷過了，而且中國更具中國特色。無論是從要素角度、成本收益角度、政府和市場關系的角度，還是微觀和宏觀的角度，實際上都能反映我們現在的產能過剩問題不僅僅是政府和市場的問題。這恰恰是跟中國經濟增長方式有著很大關系，特別是與中國的儲蓄和消費、資本有機構成，包括中國要素增長的效率問題息息相關。
我們需要從企業成本的內部還是外部化的角度來分析產能過剩。從成本收益的角度能很直觀地分析為什么這些年中國一直產能過剩，而且越來越過剩。企業不計成本地去盲目投資，擴大產能和規模，造成大量的潮涌現象，這跟中國特殊的地方政府主導的經濟模式有很大關系。地方政府通過他們控制要素的能力，把企業很大一部分內部成本外部化了。比如說所謂資金成本的外部化。中國的融資模式是以間接融資模式為主，而不是以資本市場為主導。間接融資為主導，意味著更多的是一種金融壟斷權和金融控制權，大部分的地方政府和商業銀行基本上都是裙帶關系。只要有政府項目，是不愁沒有資金供給的。從這個角度來講，資金可獲性，尤其國企的資金可獲性也是造成國企投資沖動的很重要原因。
第二，就是所謂環境成本的外部化。很多企業基本上是不考慮環保標準，不考慮各種污染的指標。只要一個投資項目能帶來收益，能給地方政府創造GDP，帶來稅收，就可以不斷地滾動這個項目。
要素成本本來是內部成本，是要靠企業消化的成本，但現在卻變成由地方政府買單，靠社會公眾消化。這樣造成的直接結果就是很多企業，特別是國企，可以不計成本和收益的投資，只要其成本消化的力度大于利潤下降的幅度，就是盈利的。從這個角度來講，這確實是目前中國獨有的。這也是一直以來很多地方政府和企業難以擺脫這種路徑依賴的關鍵原因，盡管資金效率非常低。
我們曾經做過中國資本投資收益率和增量資本產出比的比較研究。我們研究的是中國1978到2008年這三十年的增量資本產出比，該比值在上世紀80年代中期達到一個高峰，高達2.86%。金融危機之后這一指標繼續上升，現在是百分之三點幾。1單位GDP現在需要越來越多的投資來拉動，才能產生相應的GDP，這意味著，我們現在的資本有機構成是嚴重的效率低下，這也是造成我們現在地方政府，包括企業效率低的主要原因。
編輯：ls
