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最近，《洞庭湖生態經濟區規劃》被國務院批準通過。這份從國家戰略層面提出的規劃提到，要重新規劃并提升洞庭湖現有江豚自然保護區等級。
洞庭湖中僅剩的約90頭江豚，在過去的一年中，卻經歷了一場特殊的戰斗——與挖砂船爭搶生存空間。
洞庭湖最后的江豚棲息地與規劃的采砂區重疊，豚與人，何去何從？
采砂區與江豚保護區
“你不知道江豚是多么偉大的物種，和人一樣，靠肺呼吸的哺乳動物，特聰明，有三四歲小孩的智力，它天生一張笑臉，受傷時會哭，會流淚。”一個月前，在有省委常委、統戰部部長李微微參加的一次保護湘江、洞庭湖的節目中，岳陽市江豚保護協會會長徐亞平說。下了節目，李微微對徐亞平說，他關于江豚的故事講得很好。
徐亞平稱，作為國家二級保護動物、“水中大熊貓”，江豚的生存狀況令人憂心。根據2012年淡水豚考察結果，洞庭湖中僅剩約90頭江豚，相比2006年的230頭，數量下降明顯。導致這種狀況的重要原因之一，是采砂。
“采砂近似于把母親的子宮挖掉了。”徐亞平說，因為采砂時必定挖掉湖里的淤泥和腐爛植物，而淤泥是水底微生物、魚類的產卵床。這很大程度上加劇了魚類資源滅絕。魚類又是江豚的食物來源，從而導致江豚加速滅絕。
另外，采砂使得水中噪音、污染嚴重，采砂船巨大的轟鳴聲讓江豚的聲吶系統“失靈”，有時很難捕到食物。采砂船的螺旋槳還對江豚造成直接傷害。徐亞平記得，2012年11月11日，洞庭湖里有一頭江豚被螺旋槳劈成兩半。
一名志愿者根據媒體報道的2013年江豚死亡情況統計，一共死亡22頭江豚，21%是螺旋槳致死，21%已腐爛，死因未明，其他死亡原因則包括電捕、掛鉤絲網和漁船致死。
洞庭湖的無序采砂，成了關注江豚生存的環保志愿者的心病。幸好，在洞庭湖江豚的重要棲息區域——橫嶺湖，湖南省政府批準成立了省級自然保護區。
橫嶺湖位于湘陰縣北部、洞庭湖最南段，是洞庭湖的重要組成部分。根據《中華人民共和國自然保護區條例》第二十六條，自然保護區內禁止進行開礦、采石、挖砂等活動。
2013年5月，湖南大學法學院兩位老師唐雙娥、裘麗在做世界自然基金會科研項目時獲知，岳陽市湘陰縣正在拍賣洞庭湖內的采砂區域，而所拍采區有部分區域與江豚的保護區重疊。
2013年4月21日發布的拍賣公告，5月21日就要舉行拍賣會。裘麗、唐雙娥和世界自然基金會等馬上行動起來，想阻止這場拍賣。
水利廳的答復函
根據湖南省水利廳下轄的洞庭湖水利工程管理局發布的湘陰縣洞庭湖河道砂石開采權拍賣公告，這次拍賣采區分布在湘水東、西支，南洞庭湖河道。采區由10個分采區組成，共長約25公里，面積約23k㎡。整個采區砂石的儲量是30000萬噸，年控采量是2500萬噸，控船數14艘，起拍價是10元/噸，出讓年限3年。
裘麗介紹，拍賣公告中與橫嶺湖自然保護區重疊的部分位于荷葉湖，這正是洞庭湖江豚極為重要且密度最高的區域——鹿角-磊石-青潭段。所以，荷葉湖采區不應該拿來進行砂石開采拍賣。
這些情況被反映到湖南省人大信訪辦時，信訪辦趕在2013年5月21日拍賣會當天，對省水利廳發函“情況緊急，請水利廳查實并依法處理”。
2013年5月29日，省水利廳給出答復。而這個時間，據裘麗說“拍賣已經塵埃落定。”
水利廳強調，“荷葉湖采區符合省政府批準的《湖南省湘資沅澧干流及洞庭湖河道采砂規劃》，與《湖南湘陰橫嶺湖省級自然保護區總體規劃（2003－2015年）》相比較，采區位于橫嶺湖省級自然保護區實驗區內，與橫嶺湖自然保護區核心區、緩沖區沒有重疊，不會影響橫嶺湖自然保護區的核心區、緩沖區和整體功能。”
水利廳承認荷葉湖采區位于自然保護“實驗區”內——二者有重疊，但強調并不與“核心區”、“緩沖區”重疊。那么“實驗區”到底是個什么區域，是否就可以采砂？
《自然保護區條例》第18條規定，自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區是保存完好的天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，禁止任何單位和個人進入；核心區外圍可以劃定一定面積的緩沖區，只準進入從事科學研究觀測活動；緩沖區外圍劃為實驗區，可以進入從事科學實驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。
橫嶺湖省級自然保護區的一個特殊之處是，實驗區與核心區非常靠近，有一段甚至是直接挨著。
唐雙娥進一步指出，“既然法律對核心區、緩沖區、實驗區都有明確的規定，沒有指出可以采砂，那么在以上區域采砂都是禁止的。作為行政機關，法無規定不可為。”
但這只是唐雙娥的理解，水利廳后文答復道，“早在江豚未進入洞庭湖回游棲息之前就有采砂作業行為，河道采砂影響江豚棲息暫時沒有事實依據，江豚保護區禁止采砂也沒有法律依據。”唐雙娥卻認為，單就法律依據而言，“法定區域的用途必須是法定的，只能從事這些行為，其余之外的行為應該是禁止的。”
“難辦”的政府部門
眼看江豚保護區又要出現上十條挖砂船，裘麗、唐雙娥、徐亞平等人決定繼續做一些努力。當他們再次聯系省人大信訪辦，卻得到了一個很無奈的答復，“對方說水利廳已經給了答復了，信訪的程序已經走完。”他們試著去找省人大環資委，環資委表示“為難”，又去找省人大農委，農委表示“很難辦”。
國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理。環境保護行政主管部門負責自然保護區的綜合管理，林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內主管有關的自然保護區，縣級以上政府負責自然保護區管理部門的設置。
2006年6月，湘陰縣人民政府批準設立湘陰縣林業局橫嶺湖自然保護區管理分局，專門負責橫嶺湖自然保護區的管理工作。“從自然保護區管理條例來說，保護區管理局是江豚的‘代言人’，他們有責任去申訴，甚至使用法律手段。他們跟我們說他們反對過，但失效了。這次河道采砂拍賣，涉及幾億資金，能給湘陰縣政府帶來可觀財稅，所以不能指望縣級政府。”裘麗說。
“林業、環保、農業部門，有權力來管理自然保護區，但他們似乎對水利廳主管的采砂活動毫不知情，也不去碰撞。歸根到底還是自然保護區這種‘九龍治水’管理模式的困境。一個部門的利益受別的部門制約，難以施展權力。”
無計可施的江豚保護者，決定找湖南省政府法制辦，以此獲得可能解決出路。
法制辦行政執法監督處熱情接待了他們，但根據程序，法制辦先給水利廳打電話，督促他們調查并答復。
“后來水利廳也給了答復，但意思與之前給人大信訪辦那份差不多。”行政執法監督處李處長表示，法制辦接下來沒有繼續行動。“水利廳的答復本身沒有問題，但是回避了問題——采砂行為與法律法規是相沖突的。”
一位不愿透露姓名的法律人士分析，水利廳的回函“動了不少心思”。比如，在談到荷葉湖采區與自然保護區重疊的問題時，強調與“核心區、緩沖區”不重疊，而讓人忽視采區本身就在“實驗區”內。
在答復采砂是否做了環境影響評估的問題上，他們的回答是，“建議今后在河道采砂立法和采砂規劃修編過程中，將自然保護區的核心區劃定為禁采區”。而根據現有法律，自然保護區的核心區本身就是禁采區。
最后在回答是否影響江豚棲息的問題時，回函否認采砂對江豚的影響，表示“洞庭湖是我省主要的砂石來源地，若在洞庭湖全面禁采，勢必影響我省的基本建設。”
然而，水利廳這份回函卻令法制辦尷尬，“就這答復本身，我們不便進行執法監督。”李處長表示。
新的希望
被志愿者們詬病的水利廳，卻也有自己的苦衷。
5月27日，省水利廳政法安監處處長曹希接受記者采訪時，頗有情緒：“洞庭湖采砂一年采一兩億噸，在自然保護區核心區到處采，沒人說。現在我們管了，采得少了，一年只采幾千萬了，卻有人說。他們不知道為了控制采砂量，治理濫采亂挖，省政府做了多少工作。這件事我希望大家能尊重現實，尊重歷史。”
事實上，徐亞平對洞庭湖區的濫采亂挖現象也有了解。
“政府對東、南洞庭湖區批準的采砂船不到50條，但東、南洞庭湖里在采砂的船超過100條，非法采砂船超過了合法采砂船。我曾經拍過一個采砂船的‘清明上河圖’，從湘陰到岳陽，采砂船是哪里有砂挖向哪里，暴利誘惑，他們的眼里只有砂，沒有魚類、鳥類，沒有江豚。”
但是，回到這次關于自然保護區與采砂區重疊的問題上，志愿者們認為，如果既要遵從法律，又要化解這個矛盾，只有“對自然保護區的功能和范圍進行調整”。省級自然保護區調整必須經省級自然保護區評審委員會審查，報省級人民政府審批。目前沒有證據表明省政府受理批準橫嶺湖省級自然保護區的范圍調整。
“新的《環境保護法》強調保護優先的原則，并納入政績考核和問責”，唐雙娥說，“橫嶺湖自然保護區對于目前洞庭湖江豚的生存十分重要，我們真的希望政府能看到這一點。”
好消息是，最近，備受關注的《洞庭湖生態經濟區規劃》被國務院批準通過了。這份規劃明確指出，要加強洞庭湖生物資源保護，將“重新規劃并提升洞庭湖現有江豚自然保護區等級”。
這份由國家發改委印發、屬于國家批設的最高層級的區域戰略規劃，能給江豚的命運帶來轉折嗎？
編輯：金哲
