摘要：根據國務院水利發展“十二五”中長期規劃以及其他相關專項規劃測算，2011年至2020年全國水利投資年均需4000億元，而從2011年至2013年投入情況看尚存在較大缺口。而國務院今年又提出集中力量有序推進172項全局性、戰略性節水供水重大水利工程，水利部初步測算工程概算總投資1.7萬億元，其中預計中央投入9200億元。
日前，十二屆全國人大常委會第十二次會議上分組審議了此前財政部部長樓繼偉所作的《國務院關于國家財政水利資金投入和使用工作情況的報告》(注：下文簡稱“報告”)。
與會委員在肯定了近年來國家財政加大水利建設資金投入的同時，也對公共水利設施仍然主要依靠財政投入，水利市場化投融資機制尚未全面建立的現狀表示了不滿。
有委員建議，國家公共財政資金更好地結合社會資本共同解決水利問題“是未來發展的重要方向”。
尚待加大投資力度
樓繼偉在報告中提及的一組數據，給參與分組審議的委員們留下了深刻的印象：
2011-2013年，全國財政水利資金從3619億元增加到5099億元，年均增長19%，3年累計投入13261億元，占同期全國財政支出的3%。其中，一般公共預算安排水利投入9423億元，年均增長13%，政府性基金預算安排水利投入3838億元，年均增長33%。
“中央2011年下發中央1號文件以后這幾年，中央高度重視水利改革發展工作，投入加大，水利事業發展也比較快。”羅亮權委員表示。
這樣的巨額財政資金投入，支撐了很多大型水利項目的上馬，比如南水北調工程；但另一方面，從全國范圍內的水利基礎建設所需資金來看，還有不小的差距。
為了配合本次的專題詢問，全國人大常委會預工委組織了專門的調研，奔赴地方了解各地的水利建設資金使用情況，并完成了一份名為《關于國家財政水利資金投入和使用情況的調研報告》(下文簡稱“調研報告”)。
“水利建設是基礎性、公益性較強的重要投資領域，投資需求大、任務重，目前無論中央、地方總體看，投資力度都需加強。”調研報告指出。
根據國務院水利發展“十二五”中長期規劃以及其他相關專項規劃測算，2011年至2020年全國水利投資年均需4000億元，而從2011年至2013年投入情況看尚存在較大缺口。而國務院今年又提出集中力量有序推進172項全局性、戰略性節水供水重大水利工程，水利部初步測算工程概算總投資1.7萬億元，其中預計中央投入9200億元。
顯然，從中央層面而言，在水利投入上還有不小的缺口。
對于各級地方政府興建水利項目，財政部的統計口徑顯示，目前各級地方財政投資約占財政水利資金的54%，占到了半壁江山。但很多地方政府其實對于投資建設水利項目，“意愿不強、投入不足”。
調研報告披露：河南省每年用于水利的財政資金為70多億元，占省本級財政收入的5%左右；黑龍江墾區開發建設60余年來，平均每畝耕地水利建設投資僅300余元，一些農場水利建設畝投資不足百元。
2013年審計署抽查的9個省中，有4個省的6個水利專項建設項目由于1.75億元地方配套資金未到位，影響工程正常實施。
“從全國和地方的情況來看，水利資金總體投入力度都需要繼續加強。”有參與分組審議的委員表示。
錢從哪來？
面對目前水利建設資金的龐大缺口，樓繼偉在報告中明確提出，其中一個主要原因是當前“水利投融資體制機制還不完善”。
在他看來，公共水利設施仍然主要依靠財政投入，水利市場化投融資機制尚未全面建立起來。部分地方投入責任落實不到位，難以保證工期和建設目標要求，有些項目形成“半拉子”工程，有的灌區“有首無尾”，影響了工程盡快建成并發揮效益。
對此，全國人大常委會預工委的調研報告中也有相似的結論：
從調研情況看，水利建設依賴政府單一渠道投資的狀況比較突出，非財政性投入占全社會水利資金投入比重普遍很低，社會資金對水利領域投入缺乏積極性，主要還是依靠貸款和群眾投工投勞。水利中長期優惠貸款政策還未建立，有些地方用土地抵押的方式建立政府性水利融資平臺，可能存在潛在的財政風險。
“水利建設領域沒有完全體現‘誰投資、誰受益’的原則，未能形成政府與市場‘兩手’協同發力的格局。”調研報告稱。
“財政的資金永遠是有限的，包打天下是不可能的，我們的財政資金應該通過稅收的引導，適當的補貼來引導社會資金更有效地投入。” 吳曉靈委員在分組審議時表示。她建議，無論是從水利設施的建設主體，還是運行經營機制和水價制定，在推進水利改革時應“更多發揮財政資金的杠桿作用”。
樓繼偉在報告中亦表示，未來政府投資應更多起到“四兩撥千斤”的作用，“在繼續堅持政府主導辦水利的同時，加快建立政府和市場有機結合的機制，更加充分地發揮市場機制的作用”。
具體的改革舉措或將包括：加快建立健全多主體、多渠道、多形式的投融資機制；進一步推動金融資本對水利建設的投入；研究制定吸引社會資本投入的政策措施，解決社會資本“進不來”和“不愿進”的問題，調動社會資本參與水利項目建設和管理的積極性等。
“怎么樣建立政府和市場的有機結合機制，要吸引市場的投入，就必須要提高投資回報率。水在哪方面是賺錢的，這些不用政府去做，就讓市場來參與，不賺錢的政府來做，這是一個基本原則。” 范徐麗泰委員稱。
全國人大常委會預工委的調研報告中則進一步提出：加快水利投融資體制改革，開展水利項目“收益權”質押貸款或發行債券試點，擴大水利投融資渠道，對節水灌溉、農村供水等貸款項目試點貼息扶持。同時，建議研究探索公私合作等多種形式引導社會資本參與，鼓勵社會資本通過特許經營等方式投資水利事業。
“解決水利問題不能完全靠國家，要更多地利用市場，創新融資模式，考慮吸引更多社會資本解決。” 王毅委員表示。
編輯：ls
