摘要：在礦產(chǎn)資源利用方面，要摒棄把生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展對立起來的片面化、絕對化觀點，科學把握生態(tài)和發(fā)展辯證統(tǒng)一的關系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源利用與生態(tài)保護之間的關系，這樣的保護是積極的保護，既可以實現(xiàn)資源利用效益最大化，也能更加主動地保護生態(tài)環(huán)境。
編者按：在去年的中國國際礦業(yè)大會上，國土資源部部長姜大明表示要努力實現(xiàn)新形勢下的礦業(yè)持續(xù)發(fā)展。眾所周知，礦產(chǎn)資源是不可再生的資源，而社會的發(fā)展又離不開礦山資源，合理地開采利用礦產(chǎn)資源，成為當下礦業(yè)發(fā)展的重要課題。
砂石骨料作為礦產(chǎn)資源的一種，滿足了國家絕大部分的建設工程。沒有砂石骨料，就沒有一切建設。隨著國家整體進步，生態(tài)、文明及和諧的社會發(fā)展理念要求我們不得不審視以往的開采方式，探索一種新的綠色可持續(xù)發(fā)展道路。
為了給砂石企業(yè)搭建一個快速了解行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展的平臺，推動行業(yè)技術(shù)交流，中國砂石骨料網(wǎng)、廣東鴻威國際會展集團于5月9日—11日聯(lián)合舉辦“2015中國國際砂石技術(shù)與裝備展”和“第二屆中國砂石骨料行業(yè)技術(shù)發(fā)展（國際）論壇”，論壇主題為“綠色環(huán)保、轉(zhuǎn)型升級、永續(xù)發(fā)展”，該主題與本文作者——西安市國土資源局礦產(chǎn)資源管理處處長鄭世驊的觀點不謀而合。加強礦產(chǎn)環(huán)境保護，最大程度地減少礦產(chǎn)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞，探討砂石行業(yè)的永續(xù)發(fā)展模式，是目前砂石行業(yè)亟待解決的問題，也是整個行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的需要。
摘要：在礦產(chǎn)資源利用方面，要摒棄把生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展對立起來的片面化、絕對化觀點，科學把握生態(tài)和發(fā)展辯證統(tǒng)一的關系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源利用與生態(tài)保護之間的關系，這樣的保護是積極的保護，既可以實現(xiàn)資源利用效益最大化，也能更加主動地保護生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護不是對立的矛盾體，而是辯證統(tǒng)一的關系，需要用科學的態(tài)度來對待，努力尋找二者的契合點。不能孤立地看待礦產(chǎn)資源開采帶來的不利一面，更要看到它在經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中發(fā)揮的巨大作用，發(fā)展中的問題還要在發(fā)展中尋求解決之道。
關鍵詞：生態(tài)文明 環(huán)境保護 礦山資源 開發(fā)利用
當前，在推進生態(tài)文明建設，強調(diào)保護環(huán)境、保護資源的同時，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不可或缺的一直在進行中。那么，怎樣正確理解和把握資源的保護與開發(fā)利用兩者之間的關系呢？在此，根據(jù)一些實踐及自己的理解，談一點個人認識。
礦產(chǎn)資源利用不具有原罪
礦產(chǎn)資源是人類賴以生存和國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。礦產(chǎn)資源是工業(yè)的糧食、經(jīng)濟的血脈，是生態(tài)文明建設的物質(zhì)基礎、能量來源、空間載體和構(gòu)成要素。人類發(fā)展的歷史，伴隨著對自然資源的利用和駕馭。遠古時代，先民們刀耕火種、結(jié)繩記事，慢慢地，人們進入石器時代，可以制造工具來改進生產(chǎn)方式和生活方式。隨著文明的進步，人們對自然資源的利用更加自覺。秦嶺不僅自然景觀優(yōu)美，而且動植物種類繁多，特別是礦藏豐富，開采歷史悠久。《山海經(jīng)》、《新唐書地理志》、《宋史食貨志》、《清
· 通典》等古文獻中就有陜西礦產(chǎn)開采的記載。可以說，正是秦嶺礦藏的開采利用，為我們祖先創(chuàng)造世界上最光輝燦爛的青銅文化提供了堅實的物質(zhì)基礎，沒有礦產(chǎn)資源的開采利用，就沒有中華文明的發(fā)展和進步。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速推進，我國對資源的需求剛性增加，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，不斷改進礦產(chǎn)資源利用方式，提高礦產(chǎn)資源利用效率，是推進生態(tài)文明建設的應有之義。
礦山開采確實帶來不少環(huán)境問題，這是事實。就現(xiàn)有建筑石料礦山的生產(chǎn)方式來說，露天開采是開發(fā)利用方案所允許的，并且這類礦山除開采加工現(xiàn)場會出現(xiàn)粉塵、噪音之外，并不產(chǎn)生其他有害物污染。況且國家屢次提出的淘汰落后產(chǎn)能的安排，也沒有涉及建筑石料礦山。對于礦產(chǎn)資源開采利用，應當以生態(tài)文明理念引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過抬高門檻，設立有限的規(guī)模化現(xiàn)代化礦山，集約節(jié)約利用國土資源，加大企業(yè)對生態(tài)環(huán)境的修復力度，從更大范圍保護生態(tài)環(huán)境。
為此，國家已開始積極推進綠色礦山、和諧礦區(qū)建設，要求礦山以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源集約利用為核心，做到開采方式科學、生產(chǎn)工藝先進，企業(yè)管理規(guī)范、礦區(qū)生態(tài)環(huán)保、礦區(qū)社會和諧，總體目標是“開礦一處、造福一方，開發(fā)一點、保護一片，礦區(qū)和諧、科學發(fā)展”。
在礦產(chǎn)資源利用方面，要堅決摒棄把生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展對立起來的片面化、絕對化觀點，科學把握生態(tài)和發(fā)展辯證統(tǒng)一的關系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源利用與生態(tài)保護之間的關系，這樣的保護是積極的保護，既可以實現(xiàn)資源利用效益最大化，也能更加主動地保護生態(tài)環(huán)境。
經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護不是對立的矛盾體，而是辯證統(tǒng)一的關系，需要用科學的態(tài)度來對待，努力尋找二者的契合點。不能孤立地看待礦產(chǎn)資源開采帶來的不利一面，更要看到它在經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中發(fā)揮的巨大作用。發(fā)展中的問題還要在發(fā)展中尋求解決之道。既不能不顧生態(tài)環(huán)境承載力，只追求眼前經(jīng)濟利益搞“竭澤而漁”，也不能因噎廢食，離開經(jīng)濟發(fā)展談環(huán)境保護是“緣木求魚”。
大家知道，青藏高原被譽為世界屋脊，是生態(tài)環(huán)境最奇特、生物資源最豐富的自然資源寶庫，也被稱作“中華水塔”。但這里也是國家礦產(chǎn)資源重要接續(xù)區(qū)，國家采取優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境的方針，在此前提下積極推進找礦突破戰(zhàn)略，實施了“青藏專項”地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查與評價工作，調(diào)動地勘單位和市場找礦主體的積極性，探索勘查開采、選冶加工一體化的新路徑，推進整裝勘查、整體開發(fā)，科學合理地布局大礦、儲備小礦。同樣，東北的大興安嶺地區(qū)，是國內(nèi)面積最大的天然林自然保護區(qū),其生態(tài)地位非常重要，森林、濕地、草地交互構(gòu)成三大生態(tài)系統(tǒng)，對維護區(qū)域生態(tài)平衡和國家生態(tài)安全有著巨大作用。但國家在這里也部署開展地質(zhì)找礦，劃出一定區(qū)域用于礦產(chǎn)資源開發(fā)，從而對其他區(qū)域?qū)嵤└行У谋Ｗo。西南、東北兩大公認的生態(tài)脆弱地區(qū)的事例說明，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源利用與生態(tài)保護之間的關系，充分體現(xiàn)“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，這樣的保護是積極的保護，既可以實現(xiàn)資源利用效益最大化，也能更加主動地保護生態(tài)環(huán)境。從國內(nèi)外一些成功的經(jīng)驗來看，開采礦產(chǎn)資源留下的環(huán)境問題通過礦山環(huán)境恢復治理來跟進，可以實現(xiàn)生態(tài)恢復或環(huán)境再造，甚至建設成礦山公園，成為旅游景點，轉(zhuǎn)化為旅游資源。
保護秦嶺生態(tài)，嚴控采礦權(quán)設置
對西安來說，加強生態(tài)環(huán)境保護，重點在秦嶺，必然涉及礦產(chǎn)資源開采利用問題。秦嶺是中國南北氣候和地理分界線，是長江黃河兩大水系的分水嶺，也是西安城市重要的生態(tài)安全屏障和水源供給區(qū)。單純從生態(tài)保護來說，采取多么嚴格的措施都是必要的，最好在秦嶺區(qū)域不設置一個礦權(quán)，把所有開采行為從秦嶺山中清除出去，還秦嶺以原生態(tài)的自然風貌。然而，能否完全禁絕秦嶺礦產(chǎn)資源開采利用？就目前來說，這種愿望是難以完全做到的，也不符合科學可持續(xù)發(fā)展的要求。
礦業(yè)不是西安市的支柱產(chǎn)業(yè)，在全市經(jīng)濟社會發(fā)展中處于從屬地位，但建筑石料類礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用對城市建設起著不可替代的作用。
在礦業(yè)權(quán)設置方面，西安市堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，按照控制增量、減少數(shù)量、提升質(zhì)量的總體要求履行管理職能。嚴格審核礦權(quán)設置，嚴格控制礦權(quán)數(shù)量，努力做到資源開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說：
一是編制實施了《西安市礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2006年—2020年）》，突出生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先原則，劃定了10個禁止開采區(qū)、9個限制開采區(qū)和12個適度開采區(qū)。二是編制實施了市級和區(qū)縣級礦業(yè)權(quán)設置方案。總的原則是，平原區(qū)合理設置旱砂和粘土礦業(yè)權(quán)，限期關停規(guī)劃區(qū)外的磚窯和采砂場，對土地進行復墾整理；秦嶺北麓偏重于“限”和“禁”，妥善處理好秦嶺北麓礦業(yè)權(quán)設置與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，最大限度地降低礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的不利影響。三是編制實施了《西安市礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃（2010-2020年）》，劃分了重點保護區(qū)、重點預防區(qū)、重點治理區(qū)和一般治理區(qū)。
2004年之前，全市有礦業(yè)權(quán)133個（其中探礦權(quán)27個，采礦權(quán)106個）。從2005年起，經(jīng)過數(shù)次秦嶺北麓礦山整治和礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓，截至目前，西安市秦嶺北麓有合法手續(xù)的礦業(yè)權(quán)已經(jīng)減少到61個（其中探礦權(quán)21個，采礦權(quán)40個），分布在藍田、周至和戶縣三個縣，臨潼區(qū)、長安區(qū)在秦嶺山區(qū)已沒有采礦權(quán)設置。
在礦產(chǎn)資源管理工作中，西安市堅持保護秦嶺生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的原則，一方面加大小散亂采礦企業(yè)的關閉整合，關閉了一批生產(chǎn)方式粗放、嚴重破壞環(huán)境的采石礦山和眾多占地面積大、破壞耕地嚴重的磚窯；一方面積極推進礦產(chǎn)資源規(guī)模化集約化現(xiàn)代化開發(fā)利用，取得了明顯的生態(tài)效益和社會效益。
雖然西安在礦產(chǎn)資源管理方面做了大量工作，取得了一定成績，但是結(jié)合秦嶺生態(tài)保護提出的新要求，應當制定更加嚴格的秦嶺北麓礦產(chǎn)資源限制開采、逐步關停的路線圖和時間表。為此，西安市國土資源局在2013年9月《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》頒布后，制定印發(fā)了《關于全面加強探礦權(quán)管理有關問題的通知》，提出全市現(xiàn)有的探礦權(quán)在2017年底前結(jié)束探礦工作，提交勘探報告，具備探轉(zhuǎn)采條件的可轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，未提交勘探報告的不再保留探礦權(quán)。按照這一目標，西安地區(qū)探礦權(quán)將于2018年全部有序退出。
2014年7月23日，西安市國土資源局召開了全市礦產(chǎn)資源整合推進現(xiàn)場會，把礦山整合作為礦產(chǎn)資源管理工作今后幾年的重要任務，充分發(fā)揮市場在配置資源方面的主導作用，通過3-5年的努力，力爭達到礦山數(shù)量和礦區(qū)面積減少、礦山產(chǎn)出效益和生態(tài)恢復面積增加的目標，提出整合后礦山數(shù)量減少30-50%的量化指標，力爭達到礦山數(shù)量和礦區(qū)面積“雙減”、礦山產(chǎn)出效益和生態(tài)恢復面積“雙增”的目標，使全市礦產(chǎn)資源管理真正達到提質(zhì)增效升級效果。
一是加大秦嶺北麓礦產(chǎn)資源整合力度，走集約節(jié)約發(fā)展道路。二是加大礦山環(huán)境恢復治理力度。按照“誰破壞、誰治理”的原則，將“邊開采、邊治理”的要求落實到位。三是積極探索建立礦業(yè)權(quán)退出機制。在礦山整合中，對現(xiàn)有礦山要從嚴監(jiān)管，采取不同方式處理：對企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)的，限期整改直至吊銷采礦許可證；對綜合考慮市場需求和環(huán)境承載力予以保留的礦山，一次性給定開采期限，足額收繳礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金等，有效期滿將礦山復綠后予以關閉；對現(xiàn)有不具有優(yōu)勢的礦山實行政策性退出。
建筑石料礦需要推進規(guī)模化集約化現(xiàn)代化開發(fā)利用
西安這些年來處于大發(fā)展時期，對于最基本的砂石磚瓦需求很大，全憑本地資源支撐，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前西安約有130余家商品混凝土企業(yè)，年產(chǎn)商品混凝土4000萬方，消耗石料約4000萬噸、沙子2800萬噸、水泥1200萬噸。其中開山石只有約600萬方，其余為河卵石。隨著西安建設步伐加快，各項建設對建筑石料的需求持續(xù)不減，顯然短時間全面關閉所有礦山既不現(xiàn)實，也不可能。我們只能通過整合現(xiàn)有礦山等措施，合理布局有一定規(guī)模的建筑石料基地，提高企業(yè)規(guī)模化、集約化生產(chǎn)水平，妥善解決資源利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾。減少數(shù)量、提升質(zhì)量，以改革創(chuàng)新精神推動規(guī)模化集約化現(xiàn)代化開采，有助于更好地保護秦嶺生態(tài)環(huán)境。目前戶縣正在興建一座大型礦山，建成后可作為建筑石料供應基地。該礦在籌建過程中受到國土資源部、省國土資源廳和中國砂石協(xié)會的關注，上級領導對戶縣采取疏堵結(jié)合方式，規(guī)范有序開采建筑石料的做法給予肯定，要求將該礦山建設成開發(fā)利用建筑石料礦產(chǎn)的標桿。對西安這樣的大城市來說，如果能夠有3-5處類似規(guī)模化礦山，將有助于通過政策引導和市場擠壓關閉現(xiàn)有的數(shù)十家采石場，從而使全市建筑石料供應體系產(chǎn)生革命性變化。同時，對于平原地帶的眾多磚瓦窯，也要加快資源整合，通過建設現(xiàn)代化自動化生產(chǎn)線，形成規(guī)模化生產(chǎn)，更好地保護耕地，節(jié)約土地。目前西安市長安區(qū)正在建設東部新型建材基地，已形成積聚效應，臨潼區(qū)、戶縣已有企業(yè)投產(chǎn)，經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益初步顯現(xiàn)，值得推廣。通過資源整合，運用新技術(shù)新方法，提高企業(yè)規(guī)模化集約化生產(chǎn)水平，達到資源開采和環(huán)境保護雙贏的局面。
要大力推進綠色礦山和諧礦區(qū)建設，將礦山企業(yè)的“三率”考核作為礦山年檢的重要內(nèi)容，強化礦產(chǎn)資源開發(fā)效率的過程監(jiān)管。加強儲量動態(tài)監(jiān)測、開發(fā)利用統(tǒng)計年報與開發(fā)利用方案核查，對未按批準的開發(fā)利用方案或礦山設計開采的，責令其停止生產(chǎn)、限期整改，整改后仍達不到要求的，要堅決予以關閉。鼓勵和支持現(xiàn)有礦山企業(yè)通過技術(shù)改造，提高科技含量，采取“以獎代補”方式，對節(jié)約與綜合利用取得顯著成績的礦山企業(yè)給予獎勵，激勵礦山企業(yè)推進科技進步。積極推進綠色礦山和諧礦區(qū)建設。綠色礦山以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源充分利用為核心，以環(huán)境保護、土地復墾為標志，以社區(qū)和諧、企業(yè)先進文化為要求。和諧礦區(qū)要做到與周邊的社會環(huán)境和諧發(fā)展，礦業(yè)開發(fā)做到集約利用礦產(chǎn)資源，開采方式科學、生產(chǎn)工藝環(huán)保，企業(yè)管理規(guī)范、礦區(qū)社會和諧，礦區(qū)環(huán)境生態(tài)環(huán)保，努力達到資源開采與生態(tài)環(huán)境保護共贏的局面。
不斷加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理力度
以往在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，一些礦山忽視礦山生態(tài)環(huán)境保護，使礦產(chǎn)資源開采造成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題成為各級政府關注的重點、社會輿論的焦點、群眾反映的熱點。為解決歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，陜西省積極向國家爭取礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目60個，投入治理資金總額7億多元，礦山地質(zhì)環(huán)境狀況得到了一定改善。但是礦山地質(zhì)環(huán)境問題單純依靠政府有限的投資還難以完全解決。對此，一方面需要加強宣傳，增強采礦權(quán)人環(huán)保意識，自覺主動在生產(chǎn)過程中維護礦山環(huán)境，另一方面需要強化制度建設，嚴格監(jiān)管，督促采礦權(quán)人履行環(huán)境保護義務。根據(jù)國土資源部《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，目前已要求所有礦山企業(yè)必須編制《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案》，并在礦山年檢中，將履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理和土地復墾義務情況作為重要內(nèi)容。
為解決礦山開采與環(huán)境方面問題，近年來我們國家已開始積極推進綠色礦山、和諧礦區(qū)建設，要求礦山企業(yè)以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源集約利用為核心，做到開采方式科學、生產(chǎn)工藝先進，企業(yè)管理規(guī)范、礦區(qū)生態(tài)環(huán)保、礦區(qū)社會和諧，總體目標是“開礦一處、造福一方，開發(fā)一點、保護一片，礦區(qū)和諧、科學發(fā)展”。
2013年6月1日施行的《陜西省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金管理辦法》（省政府令第170號），規(guī)定在全省實施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度，從而為根本上改變礦山地質(zhì)環(huán)境治理由“政府買單”的不利局面奠定了制度基礎。這是做好礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復工作的根本途徑、有效方法和重要抓手，有利于“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰治理”政策的落實，有利于及時將礦產(chǎn)資源開采的環(huán)境代價內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本之中，有利于促使企業(yè)采取保護性開采方法，最大限度地減少對地質(zhì)環(huán)境的擾動和破壞，并對已經(jīng)造成的地質(zhì)環(huán)境破壞開展積極治理和恢復，從根本上保障礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與礦山地質(zhì)環(huán)境保護的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源利用與生態(tài)保護之間的關系，這樣的保護是積極的保護。從國內(nèi)外一些成功的經(jīng)驗來看，通過礦山環(huán)境恢復治理，可以實現(xiàn)生態(tài)恢復或環(huán)境再造，甚至建設成礦山公園，成為旅游景點，轉(zhuǎn)化為旅游資源。這項工作做好了，就能夠在礦產(chǎn)資源管理與生態(tài)保護要求日益提升的新形勢下，做到從最高限度保護礦山生態(tài)環(huán)境，從最低限度保障城市建設對資源需求，達到保護生態(tài)環(huán)境、資源合理利用、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的共贏局面。
作者簡介：鄭世驊，西安市國土資源局礦產(chǎn)資源管理處處長，法學學士；陜西省秦嶺發(fā)展研究會研究員，陜西省城市經(jīng)濟文化研究會研究員、理事，西安市法學會理事，西安市環(huán)境法學研究會常務理事。
編輯：ls
