摘要：為進一步規(guī)范和加強砂石土礦開采管理，根據(jù)上級業(yè)務部門的安排部署，湖南省瀏陽市國土局對該市范圍內(nèi)砂石土礦資源規(guī)劃布局、市場供需及執(zhí)法監(jiān)管和環(huán)境保護等相關情況進行了調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況匯報如下。
為進一步規(guī)范和加強砂石土礦開采管理，根據(jù)上級業(yè)務部門的安排部署，湖南省瀏陽市國土局對該市范圍內(nèi)砂石土礦資源規(guī)劃布局、市場供需及執(zhí)法監(jiān)管和環(huán)境保護等相關情況進行了調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況匯報如下：
一、砂石土礦開采及管理現(xiàn)狀
（一）砂石土礦開發(fā)利用基本情況
瀏陽隸屬長沙，位于湖南東部偏北，總面積5007平方公里。地處湘東山地，地勢自東北向西南傾斜，主要河流有瀏陽河、南川河、撈刀河等，屬亞熱帶濕潤季風氣候。境內(nèi)大瀏、長瀏高速，106、319國道，瀏永高等級公路縱橫交錯，貫穿全市，距長沙67公里，至黃花國際機場48公里。瀏陽市砂石粘土礦種類較為豐富，主要有磚瓦用粘土礦、磚瓦用頁巖礦、板巖礦、石灰?guī)r礦、白云巖礦、石英巖、玄武巖、花崗巖礦等，其中，石灰?guī)r礦主要分布于該市洞陽、高坪、金剛、淳口、溪江等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；白云巖主要分布于溪江、古港鎮(zhèn)一帶；石英巖主要分布于金剛鎮(zhèn)；花崗巖主要分布于大圍山、張坊、蕉溪鎮(zhèn)一帶；玄武巖主要分布于龍伏鎮(zhèn)一帶，而磚瓦粘土礦、磚瓦用頁巖礦和板巖礦資源在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有分布，具有較大的開發(fā)利用潛力。
目前，瀏陽市已設砂石土礦采礦權109個，其中，磚瓦用粘土礦33個、磚瓦用頁巖礦8個、磚瓦用砂巖礦1個、制灰用石灰?guī)r礦24個、長石1個、水泥用灰?guī)r礦8個、水泥配料用砂巖2個、飾面用花崗巖1個、飾面用板巖10個、片麻巖1個、泥灰?guī)r1個、建筑用玄武巖1個、建筑用砂巖1個、建筑用砂3個、建筑用花崗巖4個、建筑用白云巖3個、建筑石料用灰?guī)r5個、粉石英1個，從業(yè)人員0.56萬余人。2014年，礦石總產(chǎn)量約481萬噸，年總產(chǎn)值約2.6億元。
（二）砂石土礦開采管理制度基本情況
1. 砂石土礦相關規(guī)劃、礦業(yè)權設置方案編制實施情況。為進一步規(guī)范礦業(yè)權管理，科學設置礦業(yè)權，形成礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的合理布局，強化資源的有效開發(fā)和保護，以瀏陽市（2008-2015年）礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃為依據(jù)，瀏陽市國土局完成了《瀏陽市縣級發(fā)證礦業(yè)權設置方案（2012-2015）》的編制工作，現(xiàn)已通過省國土資源廳評審備案，并批復實施。在此基礎上，2015年5月，瀏陽市國土局啟動了（2015-2020年）礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的編制工作，按照“關閉一批、整合一批、提高一批”原則，充分考慮資源潛力、市場需求、開發(fā)利用等綜合因素進行空間布局。隨著瀏陽市城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化水平的提高，礦山空間布局伴隨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的格局基本形成。瀏陽北片區(qū)工業(yè)新城以瀏陽經(jīng)開區(qū)和瀏陽制造產(chǎn)業(yè)基地為核心，以永安、北盛、洞陽、蕉溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，協(xié)同發(fā)展，同時，因離省會長沙較近，高速公路運輸十分便利，為滿足開發(fā)建設需要，砂石土在上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布較為集中。在需求大于供應的前提下，砂石土礦產(chǎn)品價格較其他三個片區(qū)也相對要高。東片區(qū)以農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園為核心，砂石土礦分布主要側(cè)重在離瀏陽城區(qū)近、交通運輸線路短且方便的古港、沿溪、三口等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。砂石土礦近兩年主要用于主城區(qū)道路改造及省道、國道的修建。南片區(qū)以大瑤鎮(zhèn)為核心，以金剛鎮(zhèn)為重點，是傳統(tǒng)爆竹煙花行業(yè)為依托的經(jīng)濟體，砂石土礦在過去10年主要以江西萍鄉(xiāng)、宜春等市場供應為主，雖近幾年根據(jù)集鎮(zhèn)開發(fā)建設有所側(cè)重的投入新設礦權，但因消費水平的影響，同等礦產(chǎn)品價格較江西地區(qū)較高，當?shù)亟ㄖ袠I(yè)無法擺脫江西地區(qū)的砂石土礦的依賴性，一定程度上影響南片區(qū)砂石土礦銷售量和本地供求關系。西片區(qū)以鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)為核心，毗鄰株洲，主要以苗木花卉為支柱產(chǎn)業(yè)，砂石土礦分布較少，但因集鎮(zhèn)改造及村民建房需求，砂石土礦供需仍維持一個良好狀態(tài)。由此可見，砂石土礦的空間布局和未來規(guī)劃主要取決于區(qū)域地理條件及市場供需關系。因此，瀏陽市新設砂石土礦規(guī)劃主要集中在北片區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，為解決西片區(qū)砂石土礦分布較少，需求逐漸增大的趨勢，擬在今年投入2個新設礦權。
2. 管理機構設置基本情況。瀏陽市礦產(chǎn)資源管理機構歷經(jīng)多次演變，先后由礦石管理站、礦產(chǎn)公司、礦產(chǎn)資源管理辦公室，直到2001年底機構改革時，成建制并入瀏陽市國土資源局。2012年初，為進一步加強瀏陽市礦產(chǎn)資源管理工作，經(jīng)市政府同意，重新恢復礦產(chǎn)資源管理辦公室，并升格為副科級二級機構。經(jīng)過2013-2014年兩次調(diào)整，現(xiàn)主要承擔礦業(yè)權審批、資源開發(fā)利用與儲量管理工作，同時協(xié)助地質(zhì)環(huán)境科加強礦山地質(zhì)環(huán)境影響的日常監(jiān)管，協(xié)助執(zhí)法監(jiān)察大隊打擊違反礦產(chǎn)資源管理的行為，使全市礦產(chǎn)資源監(jiān)管職責更加明確、合理，礦產(chǎn)資源監(jiān)管朝著健康的軌道發(fā)展。
3. 礦業(yè)權全面推向市場，出讓管理機制成熟。2002年，瀏陽市在湖南省率先出臺《瀏陽市礦業(yè)權招拍掛出讓實施辦法》，將礦業(yè)權全面推向市場，拉開了礦業(yè)權招拍掛出讓的序幕，逐步實現(xiàn)了礦權由非法開采向合法開采、無序混亂開采向規(guī)范有序開采、無償使用向有償使用的三大轉(zhuǎn)變。2005年5月27日，下發(fā)瀏國土資發(fā)〔2005〕27號、28號文件，成立了礦業(yè)權招標、拍賣、掛牌領導小組和礦業(yè)權招標、拍賣、掛牌出讓監(jiān)督領導小組；同年7月，下發(fā)瀏國土資發(fā)〔2005〕64號文件，成立了探（采）礦權招標、拍賣、掛牌資格審查小組。隨著機構的健全，職責的量化，礦權業(yè)市場進一步規(guī)范，既有力維護了礦業(yè)權人的合法權益和礦產(chǎn)資源的國家所有權，又認真貫徹執(zhí)行了國家有關探礦權采礦權招標拍賣掛牌和分類出讓的規(guī)定，積極推進了礦業(yè)權市場建設。從2005年下半年開始，瀏陽礦業(yè)權出讓進入了“全面招拍掛時代”。
4. 砂石土礦開發(fā)和儲量管理情況。根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《湖南省礦產(chǎn)資源管理條例》等規(guī)定，進一步規(guī)范礦業(yè)權審批發(fā)證權限，嚴禁越權審批。嚴格按照礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年度檢查的有關規(guī)定，開展年度檢查工作，并將采礦權價款與礦產(chǎn)資源補償費繳納、礦山儲量動態(tài)監(jiān)管、礦山地質(zhì)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測、礦山地質(zhì)環(huán)境分段治理恢復、礦區(qū)土地復墾等執(zhí)行情況列入礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年度檢查內(nèi)容。建立健全礦山數(shù)據(jù)庫，實行信息化管理，為核定資源補償費、“三率”和界定權屬糾紛、違法開采、地災誘因提供了科學依據(jù)。在礦山地質(zhì)環(huán)境保護、治理方面，要求新設礦權必須出具地質(zhì)環(huán)境評估報告，并足額征收地質(zhì)環(huán)境保護備用金。為減少礦權人與礦權所在地群眾的糾紛，在設立礦權前還實施現(xiàn)場聽證會制度，通過在當?shù)卣匍_聽證會的方式，全面了解礦權設立地的社會背景等相關情況，減少礦權設立后不必要的矛盾和糾紛。
5. 礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察情況。總體上采取多部門聯(lián)動執(zhí)法行動。要求礦業(yè)權人嚴格按照經(jīng)批準的開發(fā)利用方案或開采設計方案施工，嚴厲查處超越批準生產(chǎn)能力、開采礦種、礦區(qū)范圍的開采行為，嚴厲查處倒買倒賣、非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權的行為。對行政處罰拒不履行的，申請法院強制執(zhí)行；對違法情節(jié)嚴重、構成犯罪的，移送公安機關辦理，并追究刑事責任。
6. 礦山地質(zhì)環(huán)境日常監(jiān)管情況。制定地質(zhì)環(huán)境影響和地質(zhì)災害防治規(guī)劃，加強地質(zhì)環(huán)境影響和地質(zhì)災害防治措施。積極開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，做好受災群眾的安撫工作和地質(zhì)災害的監(jiān)測及預警預報工作，并組織進行了災害誘發(fā)源的勘查鑒定工作，落實責任主體。嚴格執(zhí)行礦山地質(zhì)環(huán)境分階段驗收和地質(zhì)環(huán)境備用金繳納征收制度。針對建筑用砂石、頁巖粘土礦山辦理延續(xù)與變更，對沒有開展礦山地質(zhì)環(huán)境階段性驗收或不具備開展礦山地質(zhì)環(huán)境階段性驗收條件的（如采場范圍內(nèi)資源仍需繼續(xù)開采，暫不能復綠），原繳存礦山地質(zhì)環(huán)境備用金不予轉(zhuǎn)繳，需按照發(fā)證年限和繳納標準全額繳納地質(zhì)環(huán)境備用金。
（三）砂石土礦出讓、審批情況
2013年，瀏陽市國土局組織實施了一宗磚瓦用砂巖礦權招拍掛出讓，取得采礦權價款近30萬元。目前，正組織2宗板巖礦招掛牌出讓工作。新設礦權，根據(jù)礦產(chǎn)資源整體規(guī)劃，國家產(chǎn)業(yè)政策要求和市場的需求來合理設置礦業(yè)權投放市場，實行礦業(yè)權出讓年度計劃申報制度（即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報，市政務服務中心組織相關部門進行前期現(xiàn)場調(diào)查、踏勘，對符合礦權設置條件的由國土部門向市政府和上級主管申請出讓計劃），根據(jù)出讓計劃批復文件要求，先進行實地踏勘，初步確定范圍后，委托技術服務單位出具礦區(qū)范圍圖，并進行礦業(yè)權重疊查詢工作，確保無重疊情況下，進行礦業(yè)權設置方案編制，設置方案經(jīng)上級國土部門評審備案后批復實施。新設礦權要先進行劃定礦區(qū)范圍審批，再委托技術單位編制“三報告、一方案”，并評審備案。資料齊全后，交由交易中心進行公開掛牌出讓。新設礦權不受理個人申請，不讓申請人插手前期投資工作，減少礦業(yè)權設置糾紛，杜絕了腐敗的溫床，確保了國家資源收益的最大化。成功出讓后，競得人按新設礦權審批要求將資料提交，一般辦證周期為40個工作日。
（四）砂石土礦開采執(zhí)法監(jiān)管情況
2013-2014年度，共組織打擊非法開采集中行動30余次，查處非法開采點26處。牽頭組織公安、林業(yè)、安監(jiān)、電力等部門開展專項執(zhí)法行動，出動人員240人次，沒收礦產(chǎn)品150公斤，驅(qū)散人員86人，扣押作案設備19臺（件），搗毀設備9臺，搗毀工棚17個。同時，加強對合法礦山企業(yè)的監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)超深越界開采礦山22個，執(zhí)法查處礦山28個。通過嚴厲打擊，非法開采勢頭得到了有效遏制。
二、砂石土礦開發(fā)管理存在的問題
目前，瀏陽市經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展、基礎設施的大量建設，導致砂石粘土礦需求量大增，但仍存在著一些制約該市砂石粘土礦發(fā)展的問題：
（一）礦業(yè)權人準入條件低，依法履行義務的能力不強。目前，瀏陽市152家礦山中有25家礦山企業(yè)被政府下文關閉或者到期后未申請延續(xù)，這部分礦山既不主動申請注銷采礦許可證，也不進行礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復治理。按照國土資源部《關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2014〕14號）文件要求，該類礦山均達不到由管理機構直接注銷采礦許可證的條件。根據(jù)對該類礦山資源狀況及經(jīng)營狀況的了解分析，一是地環(huán)備用金征收標準低。因注銷后必須對已造成的地質(zhì)環(huán)境問題進行恢復治理，而治理成本高出或者遠高出先期繳納的地質(zhì)環(huán)境備用金，因此，該類礦山企業(yè)寧可放棄地環(huán)備用金，也不主動辦理相關注銷登記。二是相當部分礦山專業(yè)技術支撐、專業(yè)人員配備滿足不了生產(chǎn)經(jīng)營需求，資源無序、粗放式開采經(jīng)營的現(xiàn)象較為突出，造成當?shù)氐刭|(zhì)環(huán)境得不到有效保護和治理，影響礦地和諧。三是資金實力薄弱，礦山規(guī)模小，生產(chǎn)設備、工藝落后，加之市場惡性競爭，導致企業(yè)生存困難，沒有充足的資金來履行義務。
（二）礦山用地矛盾突出。礦山企業(yè)如何辦理用地手續(xù)一直是困擾企業(yè)的難題，也是與當?shù)卮褰M矛盾糾紛比較突出的問題。礦山用地包括采礦生產(chǎn)用地和生活用地，很多企業(yè)未正式辦理用地手續(xù)。現(xiàn)階段，新設礦權必須通過網(wǎng)上公開招拍掛程序出讓，競得人取得采礦權后要順利開采還需與當?shù)卮褰M簽訂租賃合同，而土地租賃價格遠遠高于正常市場價格，租用、征用過程中存在權屬不清，甚至在資源出讓前期，地方存在故意圈占土地脅持采礦權行為，導致礦產(chǎn)資源市場價值被土地左右。由于歷史遺留原因，瀏陽市目前高坪地區(qū)石灰?guī)r礦采礦權分布不盡合理，未能實現(xiàn)該地區(qū)的資源合理利用，需當對該地區(qū)的采礦權實施整合。
（三）礦山管理工作存在職能錯位問題。主要表現(xiàn)在政府職能部門為了部門利益，干預礦權審批、礦產(chǎn)規(guī)劃實施。礦山安全屬后置審批，只在頒發(fā)了采礦許可證后，在礦山建設和生產(chǎn)過程中，安監(jiān)部門才能履行監(jiān)督管理職能（檢查礦山安全設計方案是否同時設計、同時建設、同時投入生產(chǎn)使用，并負責驗收，驗收合格后頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證，最后進行安全生產(chǎn)）。目前安監(jiān)部門存在干預礦山安全設計方案的選擇和礦權設置等問題，與此同時，礦山安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職能也要國土部門負責。
（四）執(zhí)法查處執(zhí)行難。在打擊非法開采中，國土部門面臨幾大難題。一是取證難。國土部門沒有強制手段，非法開采當事人在執(zhí)法過程中往往不配合，對取證帶來很大阻力。二是扣押難。法律沒有賦予國土部門扣押非法開采設備的權力，但在目前的條件下，唯有扣押設備才能取得一點震攝效果。三是處罰難。對非法開采進行執(zhí)法的主要依據(jù)是《礦產(chǎn)資源法》，而具有的權力是行政處罰權。因此，對有證礦山的越界開采能夠給予行政處罰，但是對無證開采行為，執(zhí)法人員有時顯得力不從心。
三、相關建議
（一）修改《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》。該法系1986年3月19日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，1996年8月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議《關于修改〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法〉的決定》修正，在一定時期內(nèi)起到了維持礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理秩序的作用，但從目前情況看，這部法律已不能適應當前經(jīng)濟發(fā)展的形勢需要，嚴重阻滯了我國礦業(yè)市場的發(fā)展。
一是資源價值得不到體現(xiàn)。土地與礦產(chǎn)資源應該是相互依托并重的關系，但從目前形勢來看，土地價值已全面彰顯重要性，大多數(shù)地方政府以土地當作地方收入的主要來源，而礦產(chǎn)是不可再生資源，屬國家所有，其價值遠遠得不到體現(xiàn)。以瀏陽為例，2014年瀏陽市土地收入30億元，探礦權與采礦權價款只有1000萬元，瀏陽市是長沙地區(qū)的重要礦區(qū)，但兩者價值比為300：1，湖南地區(qū)相當一部分縣市兩者懸殊可能更大。所以，建議新法修改價款征收方式，建立以出讓金為核心的礦業(yè)權有償取得制度。確定原兩權價款為礦產(chǎn)出讓收入，科學確定出讓底價，大幅提高礦產(chǎn)價值，使之與土地價值相等，以價格杠桿來保護礦產(chǎn)資源。
二是突出“政府的歸政府，市場的歸市場”管理方式。突出礦業(yè)權準入條件、退出機制設置、過程監(jiān)管等具體要求和職能，簡化礦業(yè)權取得、延續(xù)、變更、保留、流轉(zhuǎn)和注銷的條件設置和審批程序。礦業(yè)權的流轉(zhuǎn)突出契約作用，而非政府的監(jiān)管審批作用。除國家擁有的礦產(chǎn)地、國有企業(yè)和事業(yè)單位參與或經(jīng)營的礦業(yè)權的處置，必須符合國有資產(chǎn)管理規(guī)定外，其他企業(yè)經(jīng)營的礦業(yè)權應降低門檻或盡量不設條件，方便流轉(zhuǎn)。
三是應突出規(guī)劃引領作用。礦業(yè)權的設置要符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和環(huán)境境保護規(guī)劃、林地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃等。礦業(yè)權設置區(qū)域或劃定范圍內(nèi)的地面附屬物處置等應作為前置工作。礦業(yè)權設置須征得相關用地、用林、用水等所有權人的同意，除規(guī)劃不宜設置外（政府聯(lián)網(wǎng)查詢即可），符合設置條件的，審批機關應予以辦理。
（二）提高礦山準入門檻。制定“先重生態(tài)環(huán)境保護、再重集約節(jié)約資源開發(fā)”的政策和措施，從嚴從高制定礦山地質(zhì)環(huán)境備用金及土地復墾費征收管理辦法。征收地質(zhì)環(huán)境備用金要依據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境影響評估報告，按礦山開采方式、影響范圍及程度來確定計征面積、征收系數(shù)和基數(shù)。要從嚴開展階段性地質(zhì)環(huán)境驗收，并出臺驗收規(guī)范，驗收單位應由地方政府組織，資金由縣級國土資源局征收管理使用，以便督促礦山更好履行環(huán)境恢復治理義務。要出臺新的開發(fā)利用方案編制規(guī)范及評審要求，把礦產(chǎn)資源開發(fā)可行性研究作為重點內(nèi)容，安全、環(huán)境、采礦、地質(zhì)、經(jīng)濟方面的專家都要參加評審，確保方案科學可行。
（三）建議所有普通建筑用砂石土礦登記發(fā)證權限都放到縣（市）一級。將小型露天開采的砂石粘土礦山的儲量報告、開發(fā)利用方案、礦山地地質(zhì)環(huán)境影響評估報告（含復墾方案）合而為一，評審備案工作放到縣（市）一級。需省市盡快出臺詳細實施細則，以便操作。
（四）探礦權范圍內(nèi)，在查明無資源地塊前提下，新設砂石粘土礦采礦權不要走探礦權變更登記程序，只需地勘單位和當?shù)貒临Y源主管部門批準同意即可。
（五）建立礦產(chǎn)資源保護和合理開發(fā)利用激勵機制。對開采回采率、采礦貧化率、選礦回收率等技術經(jīng)濟指標在省內(nèi)領先，利用尾礦、廢棄礦渣成效明顯，礦山環(huán)境恢復與治理效果突出的礦業(yè)企業(yè)，在資源保障、資金支持等方面予以政策傾斜。對被評選為全國整合先進礦山、國家級（地方級）綠色礦山的企業(yè)，在符合相關規(guī)定的前提下，對申請資源節(jié)約與綜合利用“以獎代補”項目及礦山生態(tài)環(huán)境治理資金補助方面予以優(yōu)先考慮。
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