摘要：對于河砂如何做到適量有序開采，我國早就開始提出意見，并且逐步實施。各個省市也有自己的政策和規范。近年來，河砂開采在這種大環境下的確有逐漸下降和逐步規范的趨勢。但是不論是從政府的政策和監管，還是從企業的執行，河砂開采還是存在許多問題。
一、前言
天然河砂開采，顧名思義是直接從河道，湖泊中開采的自然形成的砂石。改革開放以來，由于建設用砂大量需求，同時天然河砂開采成本較低，天然河砂一直處于大量開采的局面。但伴隨著國內經濟建設的快速發展，華東地區每年以超過十億噸的砂石消耗量吞噬著原本豐富的天然砂石，長期無節制的超負荷開采，導致天然砂石資源迅速萎縮殆盡，并衍生出一系列環境、生態、社會、安全等問題：河床下切、洪澇災害、水質污染、生態破壞、航道換向、河提挖毀、資源枯竭、橋梁危機、民眾糾紛問題越來越顯現突出。
為了保護自然、生態環境，維護可持續發展，我國從九十年代開始就逐步限制河砂開采。早在2000年1月1日國土資源部就頒布了《關于加強河道采砂監督管理工作的通知》。2001年又頒布了《長江河道采砂管理條例》用于規范天然河砂開采。而2008年和2012年多次修訂的《中華人民共和國河道管理條例》進一步明確規定了河砂開采的規范。并且自“十八大”以來，國家首次將生態文明建設納入到全局發展戰略體系中來，以習近平同志為首的黨中央大力倡舉“美麗中國建設”，要從根本上進行發展模式變革，從以往的粗放式數量型追求過渡到今后著重質量型的優化轉變。
回歸理性，重回科學合理的開采路徑上來已然成為唯一的出路。對于河砂如何做到適量有序開采，我國早就開始提出意見，并且逐步實施。各個省市也有自己的政策和規范。近年來，河砂開采在這種大環境下的確有逐漸下降和逐步規范的趨勢。但是不論是從政府的政策和監管，還是從企業的執行，河砂開采還是存在許多問題。針對華東地區河砂開采、政府定向整治及未來發展走勢，中國砂石骨料網通過大量的信息收集和專題調研，以專題報告的形式，同時以大量的數據和案例為載體系統呈現華東各省河砂開采的發展現狀，與關注砂石行業發展、關心國家資源型產業未來發展趨勢的行業同仁共享供商。
二、河砂限制、整治、關停現狀分析
1.河砂開采限制狀況
為了保護環境，并積極響應國家宏觀政策。華東地區各個省份都出臺了自己相應的法令、文件、規定，用于限制河砂開采。浙江省出臺了《浙江省礦產資源管理條例》來綜合管理礦產開采，其中包括大量限制河砂開采條目。相對應的安徽省，江西省大量出臺法令法規，嚴格限制河砂開采。江蘇、福建、山東等地也出臺了相關法令法規，限制河砂開采。
據不完全統計，從2010年至今。浙江共出臺或修訂有關河砂限制的法律條文（地級市及以上下同）23次，其中省級9次。安徽共出臺獲修訂有關河砂限制的法律條文90以上次，其中省級18次。江西共出臺獲修訂有關河砂限制的法律條文60余次，其中省級12次。江蘇共出臺獲修訂有關河砂限制的法律條文70余次，其中省級16次。福建共出臺獲修訂有關河砂限制的法律條文40余次，其中省級11次。山東共出臺獲修訂有關河砂限制的法律條文50余次，其中省級13次。
表1 省、市級關于河砂開采法律法規頒布/修訂次數（次）統計
圖1 各省頒布/修訂有關限制河砂開采法令次數圖
從統計圖表中我們不難看出，安徽、江西、江蘇出臺/修改法律限制河砂開采的數量是最多的，而浙江出臺法律較少。是否可以說明安徽、江西等地對河砂開采限制工作是做的最好的呢？我們來看一下另外一組數據。
圖2 華東地區各省河砂開采量示意圖
在這張華東六省地圖上，紅色越深代表的是河道采砂量越大。事實上，在出臺法律最多的安徽省，河道挖沙量卻是最大的。是什么原因導致了在嚴格限制的情況下，還是存在如此多的河道采砂量呢？原因有以下幾點。
1）河道采砂限制完成度
浙江省作為全國經濟最為發達的省份之一，在2010年之前已經初步完成了河道采砂的規范，完成河道采砂整頓工作。近幾年來，浙江違規、違法采砂行為一直維持在一個較低的水平。而安徽、江西等地都是從2005至2008年間開始頻繁密集頒布限制、減少河道采砂的規定的。所以頒布法令最多的安徽卻是挖沙量最多的省份并不奇怪。在這種情況下，將2010年后頒布的法令數量作為省份限制挖沙是否嚴格的唯一標準顯然是不夠嚴謹的。
2）各省內部地區差異明顯
江蘇省出臺法令政策在所有省份排在第二位，但根據調查，江蘇的非法采砂現象并不多于江西、福建等省。原因是江蘇有一個非法挖沙的重災區——駱馬湖。據不完全統計，江蘇在70余次頒布/修改法律之中，有30次以上是直接或間接因為駱馬湖的非法采砂行為。在安徽，各地級市差異明顯的問題同樣存在。在各大搜索引擎對于安徽各地的非法采砂新聞的搜索中，僅蚌埠、安慶、宣城三地的新聞報道就占據所有新聞報道的36%。
3）自然資源環境
天然河砂儲量，人口密度（包括外來人口），開采環境，替代產品機制砂石開采環境均會對天然河砂開采限制產生影響。
以江西與浙江為例。由于江西境內河流落差較大，又有長江這樣的大流量水系通過河砂儲備量原本就比浙江高。加之經濟建設起步較晚，所以早期河砂開采較少。這些原因都導致了江西河砂儲備大于浙江。在儲量高的同時，江西人口密度（包括外來人口）人數遠遠小于浙江，開采環境優于浙江。儲量大，開采環境也比較優越，這就使得江西允許開采的河砂數量遠遠大于浙江。
4）違規開采現象
俗話說上有政策，下有對策。在政府嚴格限制開采的情況下，很多企業或個人頂風作案。這樣的現象在安徽、江西省出現較多，江蘇、福建、山東次之，而浙江是發生最少的。由于缺少涉案金額數據統計，在這里，中國砂石骨料網通過不完全統計，統計出2014年至今非法挖沙遭到查處的案件次數。其中浙江13起，安徽66起，江西62起，山東46起，福建50起，江蘇由于非法采砂重災區就有39起發生，總量達到72起，我們姑且將駱馬湖發生的非法采砂事件歸為6起（39起案件中6起重大非法采砂案件）江蘇統計為40起。
圖3 華東地區各省2014年以來非法采集河砂曝光次數統計
2.河砂開采整治狀況
在政府對河砂開采采取了諸多限制之下，河砂開采還是屢禁不止。所以，各地方政府為了切實有效的關停，規范化相關企業，都做出了不同程度的整治。整治力度可以從兩方面來描述，絕對整治力度，和相對整治力度。
從絕對整治力度來看，安徽、江西、江蘇的整治力度是最強的。據調查，2012年至今安徽，江西，江蘇對非法違規采砂船舶進行暫扣、封存、切割的次數最多。福建、山東次之。浙江最少。具體查處船只（含重復查處）調查數據如下：
表2非法采砂船只查處數量統計表
圖4 非法采砂船只查處量統計圖
從圖表中我們不難看出，對采砂船舶查處數量最多的是江蘇，僅駱馬湖一處就超過250船次。去除駱馬湖的船只后，安徽江西是排名最靠前的省份。這首先從側面反映出安徽，江西非法開采情況是最嚴重的，江蘇，福建，山東緊隨其后。
其次，查處的嚴厲程度也可以看出各個省份對于河道采砂的整治力度。以安徽為例，在查處數量如此龐大的基礎上，被切割的船舶數目比例并不是很高，這也反映出政府部門的縱容態度。使重復犯罪率居高不下。
另外，查處查處船舶的數量并不能完全說明各地區有關部門的整治力度。我們還要從相對數據來。首先，在這里相對的整治力度指的是查處違規采砂事件的次數和發生違法采砂次數的百分比。由于缺乏發生違法采砂的次數的統計數據，我們以另外一個數據作為評判標準。在百度搜索引擎中輸入非法采砂、違規采砂關鍵字再加入各個省份的名稱，我們將搜索得到的有關各個省份的違規、非法采砂的新聞數量做了統計。得到如下數據
圖5 各省非法采砂新聞數量統計圖
從這組數據中，我們基本可以看出違規、非法采砂的發生頻率，與查處次數做對比后我們發現。江西是最高的（違規采砂發生次數與查處次數比），安徽江蘇其次（違規采砂發生次數與查處次數比），浙江反而是最低的（違規采砂發生次數與查處次數比）。那這是否可以的出浙江不論在絕對查處力度還是相對查處力度上都是最低的呢？讓我們來看一下造成這一現象的原因：
1）大規模違法違規現象
查處船舶數量和違法規模大小有絕對關系，例如浙江發現的違法行為中，超過5艘船舶的次數為1次。而在江蘇，僅駱馬湖一次查處就扣留船只220船次。安徽，江西都有多次一次性查處船只超過20艘的執法行動。沒有大規模的違法挖砂行為，自然不會有大量查處船只數量。
2）政府包庇，縱容，新聞單位不曝光現象
在搜索過程中，我們發現了一下幾種情況。第一，安徽、江西等地政府有關部門包庇現象比較嚴重。主要體現在一些已經造成嚴重環境破壞的采砂項目在新聞中卻被有關部門定性成合法合規定的項目。第二，新聞單位沒有曝光的采砂項目較多。在搜索過程中，我們發現，安徽、江西、江蘇都存在很多類似貼吧、論壇等非新聞網站，政府門戶網站的曝光行為。這里，我們也做了一個不完全統計。
圖6 各省非法采砂非新聞曝光次數統計圖
從這份表格中，我們不難看出，安徽，江西，江蘇等地存在很多違規采砂，但是得不到重視，得不到曝光的現象。
在這種兩種情況雙重作用下，我們不能僅僅以查處次數，查處比例來判定該省整治力度最終強弱。
根據所有數據，我們對2010年以來所有省份的整治力度做了一個評估。
表3 華東地區違規、非法開采河砂整治力度評價（2010-至今）
3.河砂開采關停現狀
不論是頒布限制措施還是實施整頓行動，目的都是關停、整頓采砂行業。那么，現階段華東地區采砂企業/個人的關停狀況如何呢？
首先，我們得說明的是每個省原有的開采力度都是不同的，這導致了關停分為兩方面。一個是減少合法的開采數量，一個是關停非法的違規開采。在前文中，我們說過，華東地區各省合法的開采量排序是這樣的安徽>江西>山東>福建>江蘇>浙江。在環境資源得以保護的前提下，多利用天然優勢，自然資源，這無可厚非。但是是不是安徽，江西所有的合法開采都是在保護環境的前提下進行的呢？這里我們沒辦法進行具體的統計。但是根據搜索，我們可以看到民間自發曝光的采砂點中，有很多環境遭到嚴重破壞或者影響到沿岸居民正常生活的開采點。當這些開采點被居民自發曝光后，并沒有得到有關部門的有力整治，甚至沒有媒體單位進行報道。可見在某些區域，打著“合理合法”進行破壞環境的挖沙行為的現象還明顯存在，有的甚至大張旗鼓得進行。
在這里我們整理后舉出一個比較嚴重的例子。2011年安徽阜陽市貼吧中有人曝光，當地某鎮有一個河砂采集點。在河砂采集點附近，全是加工廢料，曝光人沿河而下，拍攝了許多因為挖沙污染導致的河岸坍塌，耕地破壞，水體污染導致的魚蝦死亡的現象。上前詢問采砂點負責人，負責人表示他們是合法開礦，有政府的相關批示。而后曝光人將此現象投入市長公開信箱，相關部門查閱后，居然也做出了已經實地考察，沒有發現違規現象的回復。但是事實是不是就是如此呢，2013年，此處采砂點被正式取締，負責人被判刑8年。那么，我們不禁要問，這兩年間的違法采砂行為，為何沒有遭到整頓關停呢？看來很多沒有被關停的“合法采砂”也存在著很多問題。
第二，在關停非法開采的方面其實華東地區在全國應該都算是比較領先。在這個方面主要是以查處次數和關停的比例來看的。在百度和搜狗兩大搜索引擎中搜索出的所有新聞報道中，江蘇的查處后關停的比例是最高的，浙江也非常高。山東，福建表現也尚可，安徽，江西繼續倒數。
表4 各省新聞次數與關停次數表
圖7 各省新聞次數與關停次數圖
根據這個圖標，我們可以更清楚的分析出整治后河道采砂的關停程度，也從另一個側面反映出整治力度和效果。
4.河道采砂限制、整治、關停綜合分析
在國家對河道采砂日益限制的背景下，華東地區在限制采砂方面做得還是值得肯定的。首先在限制力度上，各個省份在宏觀上都做到了大力度限制，為了達到限制效果，各個省也采取了不同的整治辦法。但是最終的效果還是存在差異。下面，中國砂石骨料網對各省2008年以來河道采砂限制、整治、關停情況做了一個綜合評估。（A為最好，B次之，C為最低，評估僅針對華東六省內部）
表5 各省河道采砂限制、整治、關停評估表
三、超負荷開采導致的社會、環境、生態危機
1.資源匱竭
河砂作為一種天然的資源，在合理的范圍內有序開采，當然是有利于經濟發展的。但是河砂作為一種短期內不可再生資源，如果在短期內大量開采，勢必會造成資源短缺。雖然河砂有其替代產品機制砂石，但是要做到機制砂完美替代河砂，還有一段路要走。所以，在一定時間內，必定還是河砂與機制砂石共存的局面。如果短期內河砂開采過于頻繁，導致河砂資源短缺，勢必會對供給產生不好的影響，進而影響很多施工的開展與進行。
2.地質破壞
河砂作為河床的基礎，對整個河道起支撐作用，過度開采河砂會導致大量河床下陷，河岸塌陷，斷流，徑流量急劇變化等地質災害。原本平坦的河道將會出現大量深坑，水流易形成旋渦，影響行洪速度。過度開采河道及附近的砂石還將破壞區域生態環境，偷挖行為使砂石裸露，干燥后地表層的細沙成為塵土，風吹造成揚塵。另外衍生水土流失等地質災害的頻發。
在這里，我們舉出一個因為過度開采河砂造成的嚴重河床塌陷事故。第一起，2012年江西鷹潭貴溪市信江某支流，一挖沙船日均采砂逾兩千噸，間斷盜采河砂達半年以上。試想一條不大的支流在半年內被瘋狂盜采河砂超過十五萬噸，這對河流河床河岸會造成多大的影響。果然，在2013年初，該河流發生多起河岸坍塌，附近農田塌陷狀況，引起貴溪市國土部門注意。于2013年4月對改挖沙船進行查處，挖沙船主因為偷盜國家資源等罪名被判有期徒刑6年6個月。
圖8不規范采砂導致的地質破壞
3.生態破壞
適度的河砂開采不會對生態造成太大的危害。但是眾所周知，河流作為一個穩定的生態系統，河砂中生存著大量動植物，微生物，它們是食物鏈，生態鏈中不可或缺的一部分。大量的河砂開采破壞了這些生物的生存環境，進而影響整個河流生態系統。不僅如此河道挖沙造成大量的河砂揚起，使水體變得渾濁，影響到魚蝦的生存。河道挖沙造成的地質災害使得沿岸的植物大量死亡，這些植物被沖到河流之后，又進一步使水體環境惡化。所以過度采砂對整個河流的危害是無法估量的。
圖9不規范采砂導致的生態破壞
4.財產損失、安全問題
非法采砂挖空河床，容易導致河岸崩塌，威脅橋梁、堤壩安全。這個問題的危害程度不僅僅體現在地質災害和財產損失上。更重要的是造成了很大的安全隱患。2013年山東某地，因為河道挖沙引起了一起橋梁坍塌事故，當時，有3名未成年人在橋上玩耍，坍塌事故造成了2人死亡，1人重傷的悲劇。
5.社會影響
社會影響主要表現在這些方面
1）非法采砂擾亂市場秩序，破壞投資環境，對經濟健康發展構成威脅，非法銷售河砂，逃避納稅，直接導致國家稅收大量流失。
2）非法采砂者為逃避打擊，想方設法尋找保護傘，甚至引誘公職人員參股，容易滋生腐敗。
這個也是導致前一章節中一些違規采砂卻得到政府包庇的重要原因。
3）非法采砂容易引發各種利益糾紛，容易引發暴力沖突，威脅社會治安穩定。
四、天然砂石發展趨勢分析
在天然砂石日益枯竭和政府部門的嚴格管制下，天然河砂資源開采必定會走下行路線。但是，機制砂石代替河砂是需要有一個長期過程的，天然河砂在一定時間內仍然會保有很高的開采量。那么，河砂開采的具體發展趨勢究竟會有怎樣的表現呢？
1.天然河砂開采數量變化
砂石作為剛需很強的一種建材，缺少替代產品。而作為砂石主要來源，河砂僅有的替代產品是機制砂石。機制砂石作為替代產品在短期內無法完全替代河砂，但是長期來看，河砂開采量一定會下降到較低開采量，下面我們從五個方面來探討天然河砂開采的趨勢變化。
1）開采工序
河砂開采在開采工序上對于機制砂石具有明顯優勢。并且，由于開采速度較快，疏通河道所需的基本開采量等原因，河砂開采在一定時間內仍會維持較高開采量。并且在河砂開采規范化后，仍然會保留一部分合理的河道采砂。
2）開采、制造成本
機制砂石在撇除購買開采權的成本后，比河砂開采需要投入的前期投入，維護費用都高出許多，較高的成本使得一些企業鋌而走險，為了規避購買開采權的費用，出現了大量偷采行為。
但是隨著河砂資源日益枯竭，開采成本會逐漸提高。此外政府加大對違法開采的打擊離隊，提高了非法挖沙的違法成本。
3）運輸成本
砂石的產品附加值決定了砂石不可能用陸路運輸送達很遠的地方。如果礦山不靠近河流，或者靠近河流但是沒有碼頭，都將使礦山的輻射半徑大大縮小。但是河砂開采可以直接做到開采，運輸一體化。通過水路運輸，大大節約了運輸成本。
不過隨著礦山企業對于碼頭建設的重視程度進一步加深，加之碼頭建造越來越多越來越完善，機制砂石的運輸問題可以得到一定程度上的解決。
4）礦山建設
一座礦山從審批，拍賣到規劃、建設再到投產是要一個過程的，更別說是整個機制砂石產業。機制砂石產業要做到替代河砂，是需要時間去建設完善產業的。
隨著機制砂產業的完善，機制砂的產量提高，與此同時機制砂的成本會進一步降低，河砂開采的競爭優勢就會縮小。
5）監管體系
河砂開采的低成本本來就容易造成亂采，偷采現象。加上某些地方政府的法令有漏洞，或者監管不嚴格，或者有意的包庇縱容。使得非法采砂的風險變小，才使得過度采砂屢禁不止。
然而隨著限制力度的越來越大，整治力度加大與整治方式的完善。非法、違規開采河砂的違法風險越來越高。勢必導致違規開采現象地減少。
綜上幾點原因，我們首先可以得出的是在短時間內，河砂開采仍然會是建設砂石骨料最重要的補充部分。但是從長期來看，由于河道采砂自身的開采成本上升，監管打擊力度的進一步加強，礦山機制砂產業的完善升級，河砂開采行業的萎縮是不可避免的事實。
2.河道采砂規范化
河道采砂如果在合理的范圍內進行，可以疏通巷道，減少淤泥從而有利于生態環境。另一方面可以有效利用自然資源，為經濟發展提供有力保障。但是過度開采河砂帶來的危害和損失，在短期內是沒法彌補的。所以，河道采砂必將越來越規范。在政府加大查處力度，宣傳力度的情況下，違規開采的企業越來越難以生存，違規企業亦或選擇關停，亦或選擇整改。
圖10 河道采砂規范化趨勢示意圖
3.總結
河砂開采在過去的幾十年中，一直被作為建筑用骨料的主要來源。但是隨著資源日益枯竭，以及過度開采對環境帶來的巨大破壞。人們警醒到必須減少對河砂的開采。于是政府部門相繼出臺政策，限制河道采砂。對于違規采砂的企業，也不斷加強整治力度。同時積極發展替代用的機制砂產業。所以，雖然河砂開采在短期內還是骨料不可或缺的組成部分，但是河砂開采數量會逐漸下降也是不可逆轉的趨勢。
最后希望不論是河砂開采還是機制砂產業，都能越做越規范。
編輯：ls
