國務院日前印發《土壤污染防治行動計劃》，這是當前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領。5月28日，“礦山環境修復的技術應用于資本運作模式”礦客空間主題沙龍在京召開，將許多人對土壤污染的關注集中到了礦業開發領域。如何解決礦山環境的修復與治理這一重要環境難題?我國礦山環境修復治理技術與研究成果如何?在礦山環境修復方面的財政和稅收政策是什么樣的?礦山環境修復的財政扶持與社會資本融合發展的模式有哪些?各界專家為您答疑解惑。
1、我國礦山生態環境的整體概況和發展形勢
國土資源部咨詢研究中心咨詢委員錢玉好：
礦業是一把雙刃劍，它為人類的社會和物質文明的進步作出了無可替代的重大貢獻，可又產生了十分復雜而又嚴重的環境問題。
就礦山環境來說，目前存在的問題基本上可以分成五類：一是土地壓榨和景觀的破壞，二是植被和生態的破壞，三是地下水系統的影響和破壞，四是引發了多種地質災害，五就是最關鍵的污染問題。目前，我國礦山環境總體不容樂觀。煤炭礦山環境問題嚴重的占19.54%，較嚴重占48.53%;有色金屬礦山嚴重的占21.66%，較嚴重的占43.42%;建材和一般的非金屬礦山較嚴重以上的占20.85%。
我國對礦山環境治理認識得比較晚，起步也比較晚，但也出臺了一系列法律法規。除了1989年的《環保法》以外，直接相關的有兩個：一個是1986年的《礦產資源法》，一個是1989年的《土地復墾規定》。2010年國務院又重新進行了修改，提出了不同的要求，最明顯的變化就是對污染的強調。
國土資源部成立后，就不斷投入資金來進行礦山環境修復。2000年到2006年，一共投入24億元，組織實施礦山環境修復治理項目797個。但這個時期，整體內容主要在采礦引起的地質災害、土地復墾，以及廢水、廢物的利用。2006年以后國家加大環境治理力度，到2014年底，累計投入的礦山環境修復資金達901億元。2006年以后，每年平均投入約20億元，并且逐年加大，帶動的地方財政和企業自籌資金604億元。同時，礦山環境治理開始收取保證金，累計返還的保證金達307億元。
礦山環境修復未來的發展既任重道遠也前景光明。因為，綠色發展已經成為全球的主題;國家“十三五”規劃對礦山環境問題提出了明確的要求，正在制定后續激勵政策;礦山環境修復和礦山建設正在走向制度化、規范化。未來礦山環境修復必須有技術支撐，它是一項龐大的系統工程，涉及很多學科，只有共同建設規劃、探討方案，因地制宜、因礦制宜，才能達到天藍地綠水凈的美好目標。
2、礦山環境修復相關技術與研究成果
中科院地理科學與資源研究所環境修復中心主任陳同斌：
在礦山環境中，通常對礦山看得見的生態環境破壞比較關注，比如水污染、植被破壞、土地塌陷等等，這些問題相對比較受關注。實際上，在礦山開采中還有一個非常重要的環境問題并沒有引起足夠重視，就是礦山土壤(土地)的污染問題。
農田土壤污染因為影響到農產品的衛生品質安全，這些年引起了社會的關注，但礦山的土地污染問題依然沒有引起足夠的重視。因為這些地方不像城市土地那樣值錢，也不種莊稼，與吃和住都沒有關系。但從土壤環境角度來說，礦山污染土地的危害非常大，而且這種危害是緩慢積累的、隱蔽的，具有不可逆性。因此，礦山環境修復與治理勢在必行。
在礦山環境修復技術方面，我國雖然已經有了一定的積累，但是總體來說經濟可行的修復技術并不多。礦山土地復墾、復綠等很多做法具有生態保護意義，但是在去除和控制污染方面考慮得還不夠。
礦山環境修復是一個系統工程，其中有很多技術需要進一步的完善和研發。對于量大面廣的礦業污染土地來說，目前相對可行的辦法是植物萃取、植物穩定/植物固定、物理隔離等。通過一些特殊植被可以把污染物固定在原位，不讓污染物遷移地下水或隨地表徑流遷移到地表水中。植物萃取，即種植特殊的、大量富集重金屬的超富集植物，讓重金屬大量富集于植物體內，以達到提取、帶走的目的。比如蜈蚣草，砷含量最高可達到1%以上，比植物體里的氮和磷含量還要多，其砷濃度比普通植物大10萬到20萬倍，而蜈蚣草焚燒后就成了一種砷礦。基于這種原理，國際上發展出一個全新的領域，叫植物采礦。這樣既可以治理污染土壤，改善環境質量，也可以回收礦產資源，擴大金屬儲量。另外，陳同斌認為應對礦區和礦山影響區予以界定。在礦區，尾礦也許可以采取固化、鈍化、熱處理等措施進行治理;但是對量大面廣的污染農田來說，譬如進行高溫熱處理，則土壤有機質完全分解，理化性質徹底改變，土壤失去了原有的生態功能，農田的基本功能也就不復存在了。對于礦業影響區，這樣的做法是行不通的。
當然，科學層面還有很多其他的設想，研究也在不斷深入，但是真正在礦山土地修復工程上應用成功的還不多。我們一直在探索用植物萃取、植物固定等技術系統地解決礦山土地污染問題。近20多年來，與企業也開展了一些合作，比如與云南省的馳宏鋅鍺、云錫集團等，開展了植物修復的研發示范。現在，我們在不同省市做了十幾個點農田和礦山土壤環境修復案例。通過3到5年的時間，植物萃取技術可以把污染的土壤變干凈，現在一畝地總共投入3到5萬元就夠了。今后，規模擴大以后，修復成本還有望大幅度降低?？傮w來說，實踐證明這條路是可行的，而且已經到了大規模工程化的程度。
3、礦山環境修復相關財政扶持和稅收政策
中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚：
國家對環境修復非常重視，相關政策從無到有的過程中，進一步系統化。在礦山地質環境恢復治理方面，僅2015年，中央財政投入礦山環境治理資金30.58億元。利用中央財政資金累計安排項目1954個，累計治理面積超過80萬公頃。全國31個省(區、市)已全部出臺并實施礦山地質環境治理恢復保證金制度。
在相關稅收優惠政策方面，國家有相關規定：一是環境保護、節能節水項目，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅;二是符合條件的節能服務公司實施合同能源管理項目，可享受 “三免三減半”政策，以及與有關資產的企業所得稅稅務處理優惠政策;三是環境保護、節能、節水專用設備的投資額的10%可以從企業當年的應納稅額中抵免;四是企業以《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》規定的資源作為主要原材料，生產國家非限制和禁止并符合國家和行業相關標準的產品取得的收入，減按90%計入收入總額;五是針對廢棄物利用、節能節水等方面有免征增值稅、增值稅即征即退、增值稅即征即退50%、增值稅先征后退的優惠政策。
具體到礦山環境修復方面，可以進行政府與社會資本的合作，也就是財政不大力推廣的PPP模式。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。一般來說，政府與社會資本合作的領域是在公共領域，即這些領域的項目基本上沒有現金流，或者是現金流少，難以覆蓋到整個項目投資回報。
在這種情況下，政府和社會資本如何合作呢?財政部給出了答案，政府與社會資本合作有三種模式：
第一種，沒有現金流模式。沒有現金流的就要用政府全付費模式去進行政府與社會資本合作。因為諸如道路的政府付費項目，全生命周期的過程中，政府需要在道路的建設、運營維護等方面支付費用。通過引入社會資本能夠使政府原本一次性的投資性支出變成經常性支出，用項目全生命周期內的財政支出的“涓涓溪流”來彌補一次性投入。這種沒有現金流的公益性項目采用PPP的另外一個好處就是能夠提高公益品的使用效率和節省成本。
第二種，缺口補貼付費模式。例如一些橋梁要收費，但是并不一定完全能彌補建橋的費用。政府若完全按照能夠覆蓋橋梁投資所應得回報的價格收過橋費，可能會人為的阻礙了客運和貨運。因此定價收費往往只能收回一部分的現金流，但不足以完全彌補社會資本投資。這個缺口政府就通過一些必要的補貼付費的模式，使得讓過橋價格合理，老百姓可承受，社會資本有收益。采用PPP，一方面使過橋服務本身的治理方面更有效率，也是讓政府在建橋上省去投資。
第三種，使用者付費的模式，比如客貨流量密集的地方高速公路，很多情況下，政府定價以后，僅靠使用者付費這種方式就可以滿足社會資本投資的合理回報了。這三種方式都是政府與社會資本合作的形式。
礦山環境修復項目是沒有現金流的，政府修復礦山環境的過程中面臨財政收入低、支出壓力大、資金不足等問題，這就需要引入社會資本。礦山環境修復，企業有一部分責任，政府也有一部分責任，這本身就是政府與社會資本合作的一種天然基礎。這就需要雙方出資，政府有礦山恢復的專項資金，企業有環境恢復的保障金，這兩種天然的合作以后，很容易形成一種基金化的管理。兩者啟動后，本身就是一種股權投資合作，再吸引其他方面的社會資本，很容易形成基金化的一種模式。形成基金化模式后，也可以和實際的礦山修復PPP項目相銜接，基金通過市場化管理，能夠加強基金投資方對具體PPP項目的支持。所以可以形成上層是基金化模式、下層是項目合作模式的多元化投資?；鸹姆绞娇梢詥为氝M行，也可以多渠道進行，這些都是很好的辦法。
另外，礦山環境修復很容易形成某種未來資產，作為資金化的現實處理，把未來資產進行貼現的方式也是基金化設計的方式。未來資產也可以作為現在的股權基金，強化礦山修復項目的股權資本。
4、金融機構對礦山環境修復項目的融資模式建議
民生銀行礦材部客戶管理中心總經理助理王鳳全：
目前礦山環境修復的現狀是：首先，我國對礦山的生態要求比較高，礦山企業環保方面投入多、資金壓力大;其次，從企業自身的現狀來講，基于目前整個行業的形勢，企業的盈利能力比較差，在這種情況下，讓礦山企業拿更多的資金投資礦山環境修復項目，包袱比較重;再次，對礦山企業來講，礦山環境修復項目本身社會效益比較突出，經濟效益不是很明顯。
在這種情況之下，我們根據對全國很多礦山融資項目的調查，金融機構單獨對一個環境修復項目進行融資還是比較少的。主要原因一是項目本身沒什么經濟效益，還款現金流得不到保障，二是對企業來講本身也是被動的，能省則省。因此金融機構為礦山企業融資，實際上還是著眼于對整個項目的判斷，比如環評、安評以及水土保持方案等政策合規性方面的審批，是把礦山環境修復項目放在一個整個采選的大的項目當中來進行融資考慮的。
不過根據幾位嘉賓的發言和目前礦山企業的現狀，有幾種融資模式跟大家共同探討下：
第一種模式，通過變被動為主動，讓企業主動為項目多投入。建議國家出臺政策，可以讓民營礦山的保證金拿出來質押做貸款，增加企業資金的流動性，金融機構可以為企業提供這方面的流動性配套服務。
第二種模式，可以建一些旅游項目，或者是把農戶遷回搞城鎮化建設、棚戶區改造等預計未來有收益的項目，政府參與指導，企業發起，引導金融機構、社會資金跟投。
第三種模式，有一些項目財政可能會有一些撥款，對符合撥款對象的項目，像出口退稅的政策一樣，建立一個類似出口退稅質押貸款的財政撥款質押貸款，基于礦山企業未來有一個撥款現金流，金融機構比照撥款條件對企業進行融資，減少企業現金流支出壓力。
第四種模式，嘗試建立保證金專戶，類似公積金那樣建立一個環境修復的基金，利用基金放大杠桿來引導資金對企業環境修復項目來進行委托貸款或者投資。
第五種模式，就是往上游延伸，給礦山環境修復項目技術研發、設備制造企業一些金融支持。
編輯：趙虹旭
