剛邁入2016年，長江經濟帶便成為熱門話題。習近平總書記提出的“共抓大保護，不搞大開發”的新建設思路，引發了包括長江經濟帶沿岸11個省市在內的全國“兩會”代表和委員的熱議。
長江經濟帶覆蓋11省市
中央對長江經濟帶的全域發展進行重新謀劃，將生態環境保護居于壓倒性的戰略地位，“不搞大開發”、“壓倒性位置”等詞語凸顯了當前長江經濟帶在生態環境保護方面所面臨的巨大挑戰，以及解決這些問題的緊迫性。
那么，長江經濟帶如何在生態環境問題中突圍？如何構建以流域為單元、以水資源保護為重點，統籌各類生態系統的生態整體保護與綜合管理模式？
關注一：跨區域的頂層設計如何構建？
當前長江干流總體水質較好，但部分支流污染嚴重，涉危涉重企業數量多、布局不合理、污染事故多發頻發，部分飲用水水源地存在安全隱患，廢水排放量逐年增加，部分河段總磷、氨氮超標，船舶污染沒有得到有效控制，江湖關系緊張，部分地區生態問題突出。
一個無法回避的現實問題是，在長江經濟帶的發展過程中，在水資源利用、控制性水利工程、重大基礎設施建設、構建統一大市場等重大問題上，沿線省市和相關部門相互掐架、爭吵不休，有的問題甚至一爭幾十年。
如何從根本上改變長期以來生態建設與經濟社會發展“兩張皮”的問題？
重視相關規劃等頂層設計便成為破題之舉。《長江三角洲地區區域規劃》、《長江流域綜合規劃（2012——2030年）》、《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃（2014——2020年）》、《長江中游城市群發展規劃》等重要規劃為經濟帶區域開發提供了操作規范。近年來還相繼出臺了沿江戰略區規劃、城市群規劃、各省沿江經濟帶規劃等區域性規劃，國家已開展“多規合一”試點。
“目前缺乏一部長江經濟帶頂層規劃，希望不久后出臺的《長江經濟帶發展規劃綱要》能彌補這一空缺，初步作為長江經濟帶建設頂層的法制保障。”業內專家表示。
2015年，民建中央將長江經濟帶作為重點調研課題，形成了《加強經濟合作，推動長江經濟帶健康發展》專題調研報告，報送中共中央、國務院。
民建中央的調研報告認為，長江經濟帶發展面臨的一大問題在于行政區域間合作缺乏制度保障，協調機制尚未建立，上游地區環保積極性不高。
“要加強生態環境聯防聯治，保障一江清水永續利用，并健全長江流域環境保護聯防聯控機制。”民建中央相關負責人在接受記者采訪時說道。
武漢大學區域經濟研究中心李雪松教授認為：“發展長江經濟帶，當前最重要的是要通過國家頂層設計來實現各地區間的一體化協同發展。這個頂層設計包括制定細致完善的總體規劃以及建立一個高于各省市級別的專門機構等，通過頂層設計來統一布局和總體協調長江經濟帶沿江產業結構和環保等事宜。”
中科院南京分院院長周健民認為，應該在調查研究的基礎上，做出關于長江流域的整體規劃。目前沿江各地政府在污染防治方面仍處于各自為政狀態，要想從根本上扭轉當前長江沿岸污染排放現狀，整個流域必須要有一個強力的機構來管理。
因此，跨行政區域的頂層設計尤為重要。民建中央建議，可以借鑒實施京津冀協同發展戰略的經驗，做好經濟帶發展頂層設計；涉及跨部門、跨地區研究解決的問題建立部際聯系機制和全流域省際協調機制；依照區位分別建立長江上中下游聯系機制，推進經濟帶一體化發展；完善沿岸中心城市協調機制；建立專項問題協調聯系機制。
關注二：流域生態補償機制如何構建？
從當前我國流域生態補償的實踐來看，面臨的最大問題就是地區之間缺乏有效的區域協調機制。因此，中央政府的介入和干預， 對于實現跨省域的生態補償合作機制就顯得非常重要。
江蘇省社會科學院區域發展研究中心王樹華認為，借鑒新安江流域跨省生態補償機制試點的有關經驗，建議長江流域應抓住長江經濟帶建設上升為國家戰略的有利機遇，爭取將長江流域跨省生態補償納入國家試點范圍。可先期由國家發展和改革委員會、財政部、環境保護部、水利部、農業部、國土資源部、林業局等中央有關部委會同長江沿線11省市地方政府共同組成“長江經濟帶生態補償委員會”。以生態補償委員會為載體，建立省際常態化溝通與合作平臺， 定期組織部省際協調與聯席會議，就長江經濟帶跨省域生態補償問題展開充分磋商與談判， 以期達成體現各方利益的生態補償長效機制。
目前，我國省域之間、跨省流域上下游之間的橫向轉移支付是鳳毛麟角。
建立多元化、多渠道的生態補償資金長效投入機制，是長江經濟帶跨省域生態補償機制得以正常運轉的必要前提。
“從發達國家和地區經驗看，生態補償應該是全方位的。例如，美國在農業、自然環境保護、采掘業、流域水管理、環境污染防治等領域廣泛建立補償機制；歐盟建立有機農業、生態農業、傳統水土保持甚至地邊田埂生物多樣性補償機制；日本在造林、水污染防治、自然保護區、農業等領域建立生態補償機制。”九三學社社員、浙江水利水電學院教授毛前說。
日前，國家發展和改革委員會、環境保護部聯合下發了《關于加強長江黃金水道環境污染防控治理的指導意見》。國家發展和改革委員會相關負責人介紹說，國家將加大對重點生態功能區轉移支付力度，逐步提高轉移支付系數和生態保護支出標準。建立以干流跨界斷面水質為主、向中上游地區傾斜的補償資金分配標準，形成長江干流補償制度。支持重要支流上下游采取資金補助、產業扶持、人才培訓、共建園區等方式開展橫向生態保護補償試點。
關注三：流域環境法規機制如何構建？
國內著名水資源保護專家翁立達跟蹤長江污染和水資源監測已達 30 余年，他說：“目前，我國對于長江沿岸企業的污染只是停留在數據監測和評定階段，而對于污染后給環境及周邊居民帶來的負面影響并沒有給出具體的制度保障，以致排污屢禁不止。”
導使長江經濟帶污染排放嚴重的主要原因除了缺乏頂層設計外，還有環保法律法規及相關機制不健全、落實難。
近幾年來，長江經濟帶沿江省市加強地方立法，為經濟帶建設提供制度保障。在流域（湖泊）管理方面，有《太湖流域管理條例》、《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》等；在港口岸線方面，有《安徽省長江岸線資源開發利用管理辦法》、《四川省港口管理條例》、《上海港口岸線管理辦法（修改）》等；在環境保護方面，有《重慶市環境保護條例》、《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》等。
這些法律有力保障了長江經濟帶環境保護工作的開展。業內一些專家建議，制定《長江流域管理法》，促進長江流域環境依法治理。《長江流域管理法》要明確長江流域管理機構的法律地位和職責。長江流域管理機構作為國務院的派出機構，負責流域環境治理和生態保護修復的統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，確定流域管理機構與中央相關部委的關系、與地方政府之間的職責劃分，明確各自權利和義務等。
同時，也有專家建議，應加快制訂《長江水污染防治條例》，出臺沿江開發產業項目負面清單，對長江水資源保護實行終身責任追究制，合理調控水價、強化用水者對破壞水環境的成本補償意識等，實行長江上下游水質交接責任制，實行排污許可證、總量控制制度等。
中游的湖北省已率先通過 《湖北省水污染防治條例》，規定對排污企業“按日計罰”，對拒不整改的違法單位、個人，將予以重罰。但這一條例僅限于在湖北實施，可建議在長江經濟帶全區域推廣。
賽迪智庫建議，抓緊制定長江法、航道法、航運法等區域性法律法規，為長江經濟帶區域合作和區域經濟發展提供法律支撐，規范長江經濟帶發展行為，實現長江經濟帶從行政約束向法律約束轉變。
編輯：金哲
