編者按：同一片土地，卻交疊著多個互相“打架”的規劃——四川省南江縣一省級風景區里還有大片采礦區，在風景區規劃中是生態保護和旅游用地，在當地礦產資源利用規劃中卻是采礦區。土地性質說不清，這些地就沒法好好利用。各類空間性規劃，背后都有各方的利益訴求。當生態保護遭遇了權限和利益糾葛，到底該誰為誰讓步？此類事件也并不少見，在湖南也曾經發生過采砂區與洞庭湖江豚保護區重疊的事件（相關閱讀：湖南采砂區與洞庭湖江豚保護區重疊 水利廳稱沒影響），洞庭湖中僅剩的約90頭江豚，與挖砂船爭搶生存空間。如今，四川南江也遇到了同樣的問題，生態保護與礦山開采，該何去何從？
四川省南江縣規劃局副局長趙文波至今仍記得，一次會議上，不同規劃編制部門就光霧山風景名勝區的開發拍桌子瞪眼睛的場景。
一方堅持應規劃足夠的服務接待設施，“一到紅葉節，大批旅客就在洗腳房睡椅子，能有床鋪蓋都算運氣，不建旅館咋得行？”另一方則堅持只能在此栽樹植草。“吵得聲音之大，樓上都聽得到?！?/p>
規劃“打架”怎么辦？1月19日，四川省城鄉規劃委員會已審議通過該縣“多規合一”規劃。這是2013年底啟動“多規合一”試點以來，四川首批審議通過的兩個“多規合一”規劃之一。
中央城市工作會議亦明確提出，要統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”?！斑@實際上就是解決規劃‘打架’，形成‘一張藍圖’?！笔∽〗◤d相關負責人坦言。
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各類空間性規劃，背后都有各方的利益訴求。各部門有不同意見，都拿得出各自的理由。日前，四川省已審議通過首批兩個“多規合一”規劃，以期形成“一張藍圖”。為何要“多規合一”？規劃制定過程中有哪些曲折與經驗？記者為此走訪了該省首批“多規合一”試點縣之一的南江縣。
1 規劃“打架”
不同規劃圖重疊在一起可看到，省級風景區里還有大片采礦區
1月27日晚11點，巴中市南江縣規劃局會議室，只有投影儀亮著燈，在幕布上打出一張規劃圖，這是反映南江縣空間利用的圖紙，能看到東北部有大片綠色，代表神門省級風景名勝區。但扎眼的是，一長溜褐色圖塊亦鑲嵌其中，那是柳灣—沙壩鐵礦采礦區。
省級風景名勝區里，為何有大片采礦區？二者難道不沖突？“會（沖突）啊，但幾個規劃就是這樣布局的嘛。”一位業內人士透露，同一片地，在當地風景區規劃中是生態保護和旅游用地，在當地礦產資源利用規劃中卻是采礦區。
上述對光霧山風景名勝區開發問題的爭議，也是同樣的道理。該縣現有18種進行空間布局的各類規劃，還有30多種規劃涉及空間利用。在趙文波看來，或多或少有沖突。單就南江縣城市總體規劃與土地利用總體規劃為例，將兩者重疊在一起，就能看到差異圖斑（即不同點）3123個，涉及面積達38.4平方公里。
南江縣“多規合一規劃”編制單位、省城鄉規劃設計研究院總結，該縣在區域空間保護與利用方面有四大問題：生態空間未得到有效保護、生活空間與生產空間協調不足、生產空間分布零散、設施空間缺乏統籌。
對此，縣發改局負責人孟曉川有尷尬的體驗：縣里東榆工業園曾設法引入某項目，從該縣城市總體規劃看，項目與之沒有沖突。就在項目即將落地時，國土部門卻突然說“不”——和縣里土地利用總體規劃不符。項目就這么“黃”了。“早曉得，一開始就不去談了嘛。”
南江縣樓房都建得很高，因為境內平地少，建設用地少，不同規劃間對建設用地的爭論也就激烈。
2 “勸架”之難
“多規合一”難做，其根本源于各部門的利益之爭。意見不同聽誰的？誰來仲裁？
2013年12月，南江縣啟動“多規合一”規劃編制工作。私下里，幾乎所有參與者的共識是——這是“讓人頭疼”的難事兒。
難在哪兒？該省城鄉規劃設計研究院院長高黃根認為，不同規劃間存在“技術障礙”。編制主體各異，各類規劃的政策、標準等往往不同。僅以用于定位的坐標系而論，小小的南江縣竟有十余種之多?！皵抵迪嗤囊粋€坐標，在Ａ規劃中是一條河；在Ｂ規劃中就可能是一片田?！?/p>
在一位業內人士看來，這還只是表面。“多規合一難做，根本源于各部門的利益之爭?！备鞑块T在編制自己的規劃時，空間布局往往會傾向有利于自己的方向。畢竟，這也是一種“權力”。他特別提到南江縣國土和林業部門的爭論，“林業恨不得把所有田都退耕還林，國土則希望更多留作基本農田——一個為了生態問題，一個為了吃飯問題，誰有錯？誰又會主動讓步？”
各個部門意見不同時，難道沒有“仲裁者”？省住建廳相關負責人坦言，這方面我國缺乏頂層設計，缺乏統領區域空間保護利用工作的總體規劃。與此同時，各部門規劃又分別有不同的法律法規為依據，如土地利用總體規劃依據《中華人民共和國土地管理法》，城市總體規劃依據《中華人民共和國城鄉規劃法》，況且各編制單位大多平級，“遇到矛盾當然就各找依據，誰也不服氣”?！ ?/p>
3 解決之道
從各部門相互爭論，轉向與相對中立的“底圖”比對
南江縣成立了“多規合一”領導小組，縣委書記任組長，縣長任執行組長。2014年起接連召開會議，各相關部門會商。幾乎每次都有縣里“四大班子”的一把手坐鎮。縣規劃局工作人員筆記顯示，2014年10月14日，縣長李善君主持會議，縣政協主席和國土、農委、發改、住建等十余個部門領導參會；12月18日，縣長李善君再次主持會議，縣人大主任和有關部門、鄉鎮負責人參會……
“很多爭執不下的問題，主要領導重視，就好辦很多。”一位業內人士認為。
不過，“一把手”解決不了所有問題。縣環保局副局長郭正威感覺，討論“多規合一”的會議，和平時行政會明顯不同，更像各部門在集體決議?！懊總€部門背后，都有它所代表的一個領域和相應規則，不是縣里能解決的。”一位知情人士表示。省住建廳相關負責人則認為，單靠各個部門協調，或許最終能將多張規劃圖合成一張圖，但不能保證它是最科學的。
在省住建廳指導下，南江的辦法是先畫“底圖”——邀請第三方專業機構，先綜合評價空間資源，將全縣區域劃為生態高敏感區、敏感區、一般敏感區和低敏感區；再據此分別安排生態、生活、生產和區域設施空間，形成科學的、理想狀態下的空間格局規劃，即“底圖”。下一步，再將各部門空間規劃與“底圖”比對，不符合的原則上按“底圖”調整，的確無法調整的內容，在符合底線要求的前提下可局部保留。
“從各部門相互爭論，轉而和相對中立的‘底圖’比對，這提高了協調效率，同時兼顧了科學性。”省住建廳相關負責人說，以神門風景名勝區的采礦區為例，“底圖”中該地被確定為生態高敏感區，以此理由叫停礦區，相關部門并未提出異議。
“多規合一”后，不同部門間各自審批的現狀有望改變。
4 待解難題
如何突破執行難點，形成可復制的試點經驗
去年12月，南江縣“多規合一”規劃正式出爐并上報。今年1月19日，省城鄉規劃委員會審議通過，并要求盡快轉入規劃實施階段。
當地一位業內人士的第一反應是，“有了規劃，要是沒人執行怎么辦？”
這并非杞人憂天?！岸嘁幒弦弧币巹澞壳叭狈Ψ煞ㄒ幹?，也沒有懲處違反者的相應規定。南江縣國土局總規劃師尹強坦言，“多規合一”規劃的建設用地面積總量，較該縣土地利用總體規劃有所增加。而省國土廳規劃處處長謝明堅持認為，當兩者沖突時，應以有法律效力的后者為準。
四川省住建廳相關負責人表示，“多規合一”并不取代其他空間規劃。它的落地實施，可通過逐步修改各現有空間規劃，消除其與“多規合一”規劃的差異來實現。然而謝明認為，有些差異難以更改，“像建設用地指標，就不可能改變。”
南江的辦法，在統一的相關數據庫和坐標系基礎上，構建信息共享管理平臺，將規劃、發改、國土、環保等部門業務管理信息系統接入，所有相關規劃都在該平臺上進行審批和監督等工作。該平臺預計將在年內建成投用?？h規劃局辟出了一間屋做“多規合一辦公室”，連門牌都是用紅色打印紙打出來的?！安豢禳c成立不行，執行過程中各個部門的矛盾，都要它來協調?！笨h規劃局局長張嵐半開玩笑地感嘆。
該省住建廳相關負責人認為，一旦四川形成可復制的試點經驗并被中央采納，相關法律法規也可能會有相應調整。
觀點
要不明確事權界限 要不合并部門
江蘇省城市規劃設計研究院副總規劃師 唐歷敏
“多規合一”真正實施起來是很難的，因為各個部門的事權相互打架，部門分割帶來利益問題，都想保護好自己的“一畝三分地”，甚至想插手到其他部門的領域。要解決這一問題，最好能把部門事權的界限界定清楚，比如國土部門就只管下達建設用地指標，規劃部門只管空間位置的落實。
另一種辦法，是合并部門。上海將規劃和國土部門合并在一起，深圳則將規劃、國土與海洋部門合并在一起，這類機制改革有利于溝通和矛盾的解決。
他山之石
多規合一其他省市這樣做
廈門
成立以省委常委、市委書記為組長，市長、人大主任、政協主席為副組長的工作領導小組，繪制“一張藍圖”，建立“一個協同平臺”，實現信息資源共享共用和各部門業務的協同辦理；推行“一張表”審批流程；形成“一套機保障機制”，建立業務聯動、監控考核制度。
廣州
推行國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃“三規合一”。明確可調整的建設用地數量及規模，確定建設用地規模及其他相關控制線。
編輯：金哲
